国外城市基础设施建设公私合作模式经验借鉴研究

张洁

[摘要]20世纪80年代以来，以公私合作制为主要内容的全球性革命进行着，其涉及的领域广、影响程度深，正在持续深刻地改变着我们所处的经济社会环境。在这样的大背景下，城市基础设施建设也无一例外地走上了公私合作的道路，尽管如此，不同国家或地区选择了不同的公私合作方式，文章主要通过对英国、美国、法国城市基础设施建设中公私合作模式进行研究并将其公私合作模式的成功经验借鉴在我国城市基础设施建设方面。

[关键词]公私合作；城市基础设施；经验借鉴

[DOI]10·13939/j·cnki·zgsc·2016·43·052

在基础设施领域PPP改革较早的国家中包括英国、美国、法国等国家，其私营资本能够投资、参与的基础设施领域非常广泛，归纳起来可以看出这是一个由硬件到软件，由有形到无形的发展过程。国际上成熟的做法是将项目全过程交给投资人来执行，充分发挥投资人的积极性，政府在各个环节上的质量、进度、服务起监管作用。

1英国

英国基础设施PPP模式的经验也许更适合于资本市场发达、私人产权健全和私人财富充沛的国家。但是由于英国基础设施PPP模式是全世界迄今为止最全面、最深入的国家。因此值得很多国家研究和借鉴。

第二次世界大战之后，尤其是20世纪70年代以后，英国经济逐渐衰退加之政府管理乏力，使得英国国家财政日趋紧张。为了推动经济发展、提高管理效率、减轻财政负担、重新缔造经济繁荣，英国政府开始推行基础设施建设投融资体制改革，尝试在基础设施建设领域积极引进私人资本，鼓励民间投资，通过提供种种优惠政策，大力促进私人资本投融资功能的发挥，使得基础设施建设从传统式向现行模式过渡。1992年，英国政府提出了PPP发展政策，引入“私人主动融资”模式。从那以后，该方法已被系统地应用于英国政府所有重要的投资领域。

1·1投资主体及资金来源

1·1·1投资主体

在英国，部分具有纯公共物品性质的城市基础设施建设项目也由私营公司投资建设和运营管理，但因其投资不宜通过向使用者收费回收，所以，投资和运营成本的收回主要依靠政府出资向投资者采购基础设施提供的服务，即政府根据购买服务的数量和质量区别付费给私人公司。英国另外一种基础设施建设引入民间资本的方式为：基础设施建设由私人承担，政府在项目建设和运营管理过程中实施各种形式的财政补贴，从而提高基础设施建设的效率和公共服务的质量。

1·1·2资金来源

一是整体出售国有企业的资产；二是出售国有企业能够产生盈利部分的资产；三是将国有企业有偿或无偿转让给本企业的职工；四是以BOT方式投资建设城市基础设施；五是政府出资，私人承包提供城市基础设施服务；六是政府授予某些企业经营城市基础设施的特许经营；七是将私人经营原则和竞争机制引入国营部门；八是以“自愿团体”或准政府机构来代替政府的某些管理部门。

1·2英国基础设施中公私合作模式的运行

就英国而言，PPP是在PFI的基础上发展起来的一种模式，广义的PPP有以下几方面的内容：运用特定方式将私人部门以合作伙伴关系引入公共领域，包括由公有公司向私人部门投资者增发股票或者引入私人部门战略投资者，甚至可以允许私人部门在公有公司中占控股地位，这种方式被称作合资实体型PPP；由公共部门主体向私人部门购买有关公共物品和服务，在这些合同安排中公共部门通过向私人部门转移风险，特别是财务风险，以利用私人部门的资金、专业技能和管理模式并从中获利，这种方式被称作合同框架型PPP；一次性单一目的货物或服务买卖行为如向私人部门购买某种特定的设计方案，某个信息系统等，或者将某项特定资产以适当的价格出售给私人部门以寻求更优质的利用，被称作单次购买型PPP。

2美国

美国市场是主导型的典型代表，市场经济属于消费者导向型，也称“自由主义”的市场经济。因此，美国经济主要突出市场力量的作用，政府充分鼓励自由竞争的同时坚信但凡私营企业能做好的事政府不进行过分干预。

2·1投资主体及资金来源

2·1·1投资主体

美国地方政府对城市基础设施的投资占主导地位，城市供水、城市交通和污水处理是地方政府最多的三项支出。各地政府都有专门负责管理公共设施建设的部门，其主要职责在于根据地方发展的规划来制订基础设施建设或更新计划，对具体项目开展项目策划、经费预算及可行性研究，并将相关材料提交给相关部门审批。审核通过后，地方政府的公共设施建设部门要会同政府部门之外的工程师共同研究，进入建设项目的工程设计阶段，并据此作出标书，进行工程招标。当建设项目被列入政府预算后，便可开工建设。

2·1·2资金来源

美国在基础设施建设领域的资金来源包括：经常性税收、专项建设税费、发行市政债券、民间资本投资。在美国，对于部分建成后可以收費的项目，许多地方政府采取发行市政债券的办法进行筹资。政府往往规定对这些债券的收益免征所得税，使购买这类债券的实际收入高于购买其他债券的收入，以鼓励公众购买基础设施建设债券，实现筹资的目的。

2·2美国基础设施中公私合作模式的运行

美国政府运用PPP模式，私人部门融资、设计、建造与运营，以建设和使用某些基础设施。起初PPP模式仅在美国一小部分基础设施领域中运用，现在随着PPP模式的优点逐步显现，其应用范围扩大到建设或维修公路、桥梁、管道、水利系统，甚至是学校、国防设施以及监狱不同程度地采用PPP模式。除了应用范围的扩大，其应用区域也在增加，目前美国有一半以上的州在推进PPP的法律法规，其中得克萨斯州、弗吉尼亚州和佛罗里达州在运用PPP方面尤为活跃。

3法国

法国在基础设施建设PPP模式中采取了委托管理模式。其是依据法定程序，通过竞争，选定一家民间投资企业对基础设施进行建设和管理，其经营管理过程受政府部门的监督。政府与企业之间是一种严格意义上的合作关系。

3·1投资主体及资金来源

3·1·1投资主体

在法国，政府根据基础设施性质的不同，对基础设施实施分类建设和管理，政府在城市基础设施投融资和项目管理中居于主导地位。法国大体上将基础设施划分为两类，分别是非经营性或具有较大社会效益的项目和经营性或不可收费的项目。前者的建设资金一般情况下来自于政府的财政资金；后者在建设过程中政府允许企业进入，并且鼓励企业通过市场融资，以减少纳税人的负担，在建设过程中为了保证城市基础设施建设的质量以及城市的发展政府还会根据项目的重要程度和企业的实力，为其提供一定比例的资本金。

3·1·2资金来源

法国在城市基础设施建设领域的资金来源主要有地方税收、经营开发与分摊税、城市规划税和开发税、国家拨款和其他資金来源。除以上之外还包括银行存款、企业投资、私人机构投资、发行长期债券、保险基金、养老基金等。

3·2法国基础设施中公私合作模式的运行

法国基础设施公私合作的主要方式是委托管理。在此过程中，政府拥有基础设施的控制权，会根据项目合同所规定的内容核实、监督基础设施的运作情况。

法国的委托管理模式应遵循的基本原则是民间投资企业确保财务收支平衡的情况下与公共部门建立的真正意义上的合作伙伴关系。这种伙伴关系介于公共权力部门与民间企业之间，是一种密切、稳定、互利互信的合作关系，它贯穿于项目的全过程。特许经营作为委托管理的重要方式之一更能体现这种伙伴关系的特点，招标细则中明确规定特许经营的约束条件，即当承租企业遵守招标细则时，发租方不得对其建设和经营进行干预；承租企业应承担投资和经营管理的全部费用；承租企业应负责设施的运转和维护，独自承担风险；设施产权属于发租方，合同到期后，承租企业将设施完好交给发租方，特许经营方式是否成功的决定因素是经营方能否保证特许经营项目财务的收支平衡。

4经验借鉴

通过以上的分析可以看出，在大型的、一次性的基础设施建设项目中法国PPP模式更具优势，而英国、美国的模式更适合在竞争性强、盈利性高的基础设施领域发挥作用。公私合作模式顺利进行的必要条件如下所述。

第一，公共部门需要设定透明、标准的PPP采购程序。政府在引进PPP计划前需要建立透明、标准的PPP采购程序，采购程序的标准化可提高采购效率、降低交易成本，这样有利于发挥竞争机制同时能够调动私营企业的积极性。

第二，要加强PPP模式的风险管理。在基础设施项目开始之时就应对整个项目涉及的各种风险进行确认和评估，并依据有效控制风险的机构承担相应风险的原则在公共与私人部门之间进行风险的合理配置，确保实现资金的最佳使用价值，政府可以专注于社会管理者的角色，可以致力于通过制定有效政策及具体措施，促进国内外私人资本参与本国的城市基础设施投资，私人部门的正常利润必须给予足够保证以作为它们承担风险的回报，这样更有利于吸引民间资本的投入，形成风险共担、利益共享的政府与私人资本的合作模式。

第三，明晰产出要求。明晰产出要求有利于私人部门明确自己的职责、公共部门有效监督管理，最终维护公众的利益，提高社会的总体福利。

第四，充分考虑公共部门的资金承受能力。PPP项目要求资金支付必须限定在公共部门的承受能力之内。在项目启动前，需要有专业部门采用一定的方式检验项目采用PPP模式后公共机构能否承受合同期内规定的资金支付义务，如果测试的结果显示该项目的资金支付不在公共部门所能承受范围之内，此时就要考虑采取其他方法。

一般来说，公私合作模式的发展离不开制度的完善和观念的转变，制度的完善需要政府部门积极推进，观念的转变需要私人部门积极地参与。城市基础设施建设过程中，我国可以吸取法国模式公私合作伙伴关系的灵活性，可以借鉴英美国家的竞争原则和管制体系。总之，任何一种经验模式都不能完全照搬到另一个国家，由于政治制度、文化传统的差异，在借鉴西方国家基础设施公私合作模式经验的同时，我国需结合自身的实际情况去寻找更适合自身条件的发展方式。

参考文献：

[1]E·S·萨瓦斯·民营化与公私部门的伙伴关系[M].周志忍，等，译·北京：中国人民大学出版社，2002·

[2][英]达霖·格里姆赛，[澳]莫文·K·刘易斯·公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命[M].济邦咨询公司，译·北京：中国人民大学出版，2008·

[3] E·R Yescombe·Public-Private Partnerships[J]. Principles of Policy and Finance，2011（6）·