“中西部高等教育振兴计划”的政策议程分析

杨辰利

摘 要：本文对“中西部高等教育振兴计划”的议程分析采用美国公共政策学家金登提出的多源流分析框架。推动“中西部高等教育振兴计划”政策出台的“问题流”是中西部高等教育与东部地区高等教育差距越来越大，“政策流”体现为2011年之前对中西部高等教育实施的点对点或波及面小的扶持政策，“政治流”是社会的诟病，省级政府的重视以及国家十二五规划的出台。教育部官员作为“政策企业家”促使问题流、政策流、政治流这三流汇聚，打开了“中西部高等教育振兴计划”的“政策之窗”。

关键词：中西部；高等教育；振兴计划；多源流理论

在知识经济时代，知识发展水平在区域竞争中举足轻重，而知识发展水平又集中体现于地区高等教育的发展水平。由于历史、政策、资源等多重原因，我国中西部地区的高等教育发展水平远远低于率先发展起来的东部地区。振兴中西部高等教育，促进社会公平迫在眉睫。而2012年实施的《中西部高等教育振兴计划（2012—2020）》是一个关键的政策节点，其改变了以往中西部高等教育政策的“點到为止”，对于全面提升中西部高等教育质量，缩小与东部高等教育之间的差距具有重要的意义。

一、金登的多源流分析框架模型

在多源流分析框架问世之前，政策决策分析的主要方法是政策科学的奠基人拉斯维尔在其1951发表的著作《政策方向》中提出的决策过程七阶段：情报、建议、规定、合法化、应用、终止、评价。但这种决策过程只关注了政府内部的决策过程，却忽视了外部环境的影响，虽然之后拉斯维尔的学生布鲁尔经过完善和修改，把决策过程改为六阶段：创始、预评、选择、执行、评估、终止。但政策阶段框架中依然缺乏对政策的前决策过程的系统描述以及运用科学研究方法对公共政策形成过程机理进行有说服力的实证分析。

在这种背景下，美国著名公共政策学家金登于1984年在其代表作《议程、备选方案与公共政策》一书中提出了多源流框架分析模型，开创性地对政策议程的确定和决策过程进行系统分析。该模型框架的理论基础是对理性决策的批判，对渐进主义的批判以及奥尔森的垃圾桶决策模式。金登认为，整个系统中包含彼此相互独立的问题流、政策流、政治流这三条源流，在某个特殊的契机下，“政策之窗”打开，政策企业家迅速抓住机会，对“时间点”准确把握，促使政策流与问题流或政治流相结合，推动新政策的出台。整个多源流框架分析模型中，关键步骤包括对重要行动者的把握，对问题与解决办法配对的分析，对时机的分析等。

二、“中西部高等教育振兴计划”的多源流分析框架

（一）问题源流

长期以来由于我国地方经济发展不平衡，尤其是率先发展起来的东部地区在各方面都远远领先于中西部地区，而这之间的差距，又集中体现在了高等教育方面，导致中西部地区的高校生存现状举步维艰，面临诸多问题。

一是资源配置和规模布局不合理。我国高等教育规模的布局结构基本上和我国经济发展程度的规模相吻合，都是自东向西依次降低。中西部地区的普通高校抑或成人高校，其数量较之东部地区都呈现劣势，而在民办高校的数量上，东部地区所占地位更是无可匹敌，占到了全国民办高校数量的66.3%，这与东部地区民间资本充足，资本流通率高这些“硬实力”和东部地区民间办学政策、观念深入人心这些“软实力”都息息相关。而中西部地区资源配置不足又集中体现为“六少”和“两低”。“六少”即中西部高校中重点高校少、直属高校少、重点学科少、重点实验室少、研究生学位授权点少、招生名额少，“两低”即毛入学率低、高考录取率低。

二是教育投入不足。教育经费支出是衡量教育发展状况及其政府重视教育程度的重要指标。财政在支持教育发展促进人力资本形成与积累方面发挥着不可替代的作。目前，我国高校的办学经费主要来源于中央和地方的财政拨款，这种经费投入体制使得经济水平本就远远落后的中西部地区对当地高等教育投入不足，而在中央拨款上，尽管国家政策已经开始向中西部地区的高等教育有意识地倾斜，但东部地区高等院校每年获得的经费支持依旧显著多于中西部地区高校，原因在于东部地区的高等院校的科研实力等更加卓越，能够申请到的经费等也远远高于中西部地区。于是，中西部地区的高等教育陷入恶性循环当中，这是中西部高等教育发展的“先天性”缺陷。

三是整体办学条件差。办学条件的硬件体现在学校的基础设施上，无论是生均教学辅助用房还是生均校舍面积，生均宿舍面积，中西部地区都与国家要求存在较大差距。基础设施的严重滞后，很大程度上抑制了中西部高校的长足发展。而办学条件的软件体现在高层次人才的缺失与外流。人力资本作为一种无形的资本，是高校之间竞争的重要砝码，是具有决定性的竞争力量。但人力资本所具有的弹性和可挖掘性的特点使得高校之间人才流动。这种人力资本的特点对于本就生存条件恶劣的中西部高校来讲是雪上加霜。

这些历来已久的问题在这个追求公平的时代被放大，被凸显出来，成为阻碍社会公平的拦路虎，引起了从上到下，从中央到地方的方方面面关注。缩小区域高等教育的差距，成为民心所向，大众共识。

（二）政策源流

金登认为，“问题源流”产生之后，政策制定者会关注这些问题，并开始出台一些政策，而这些政策的产生不是一次性形成的，而是不断发展完善。

2011年之前，我国针对中西部高等教育的扶持政策零散、断断续续，不够系统、全面。中西部高等教育扶持政策始于21世纪之初，在响应“西部大开发”的建设中，教育部于2001年5月提出“对口支援西部地区高等学校计划”。该计划由清华大学、北京大学等13所教育部直属重点大学对西部13所高校进行一对一对口支援，所支援的内容包括人才培养、学科专业建设、师资队伍建设、学校管理制度与运行机制建设等方面，旨在促进西部地区高等教育的稳步快速发展，培养本地区建设所需的高级专门人才。之后，“对口支援计划”取得了显著的成果，西部受援高校都有了“零”的突破，受援学校的办学实力显著提高，学校发展进入崭新阶段。为了继续扩大援建力度，2004年，教育部决定与中西部还没有教育部直属高校的省或自治区各共建一所地方所属大学，即省属高校与教育部共建。此举旨在更好地实施“科教兴国”战略和“人才强国”战略，完善高等教育的布局，缩小东部和中西部地区之间的发展差异，提高我国高等教育整体发展水平，推动教育的公平，使知识更好地转化为经济发展动力，为本地区经济建设和社会发展服务。

（三）政治源流

民众对教育公平的呼声和中西部省级政府对资金的争取以及我国“十二五规划”的出台形成了多源流框架分析模型中的“政治源流”。

优秀的高等教育作为稀缺资源已形成共识，优质教育资源的分配问题更是引起广泛关注。国家重点大学招生属地化现象越来越严重，有的大学甚至是将年度招生指标的60%都投在本大学所在省份，不同省份的学生进入我国重点大学学习的机会并不均等。稀缺资源“不患寡而患不均”，这种现象被媒体加以宣传和渲染，引起了社会的普遍诟病，人们更加强烈地呼唤教育公平。

教育公平要求国家调整重点大学的资源区域分布。中西部省份的政府逐漸意识到优质高等教育对于本地区经济和社会发展的重要性，不断向国家提出关于省属大学纳入国家重点建设的希望和要求，积极争取相关国家部委的资金和资源支持，以使本地区高等教育为地区经济、社会、文化服务，以从战略上最大程度打破其历史原因造成的不利局面，推动自身发展甚至是上升为国家发展战略。

2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》和2011年启动的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（2011—2015年）》中均涉及到中西部高等教育加快发展的应对策略，表明政府对中西部高等教育的重视，促使中西部高等教育振兴计划尽早地提上日程。

三、三源合流

多源流框架分析模型中，政策制定受多种系统的约束，尤其是国民情绪和政策之窗的稀缺性是需要重点把握的。对多源流框架分析模型中的问题流、政策流、政治流这三流进行系统分析，我们发现国民呼唤教育公平的情绪日益高涨。2011年5月，教育部官员审时度势，抓住了这次机遇，邀请中西部11所高校党委书记或校长赴京参加“中西部高等教育振兴计划 ”座谈会，正式开启了“中西部高等教育振兴计划”的序幕。自此，颁布实施中西部高等教育振兴计划的“政策之窗”正式打开，而教育部官员则扮演了政策企业家的角色，将独立的三条源流——问题流、政策流、政治流进行结合。

《中西部高等教育振兴计划》的提出，使针对中西部不同类型、不同发展程度的高校的扶持政策也源源不断开始贯彻执行，整个计划又包括“中西部高校基础能力建设工程”和“中西部高校综合实力提升工程”。“中西部高校基础能力建设工程”即媒体常说的“小211工程”，重点支持建设中西部24个省、自治区、直辖市的100所地方高校的发展建设，旨在改善中西部一批高质量的普通本科高校的整体办学水平。而“中西部高校综合实力提升工程”，是继省部共建大学政策之后对中西部14个省份中的“一省一校”进行又一轮的政策扶持和资金支持，推动本区域内办学实力最强、办学水平最高、有区域优势的高水平大学“内涵式”发展，办出特色，办出水平。整个计划周期为2012-2020年，并确立了总体发展目标，即“到2020年，中西部高等教育结构更加合理，特色更加鲜明，办学质量显著提升，建成一批有特色、高水平的高等学校，为整体提升我国高等教育发展水平、建设高等教育强国奠定坚实基础。”

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