落实和扩大高校办学自主权的对策

朱书祥++石钰

[摘要]高校办学自主权是由西方“大学自主”移植过来的一个中国化的学术概念。我国高等院校具有独立的法人资格，其办学自主权的落实与扩大，有赖于“有限政府”的“依法行政”。改革开放以来，国家通过简政放权、制定政策法规、提高服务绩效以及约束权力等方式，落实和扩大了我国高校办学自主权，但是还存在一些不足，以广西高校为例，通过分析政府管理存在的弊端，提出一些新的建议，旨在协调政府管理权限与高校办学自主权的关系，实现高校与社会的协调发展。

[关键词]高校；办学自主权；政府放权

[DOI]1013939/jcnkizgsc201643108

1广西高校办学自主权的问题与政府权限边界

高校办学自主权是高校作为独立的法人，在办学过程中依法独立行使处理高校自身内部事务的权力。《高等教育法》规定“高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”，并明确指出：高校享有招生自主权、学科和专业设置与调整权、教学权、科研开发与社会服务权、开展对外科技文化交流与合作权、机构设置和人事权、财产的管理使用权等7项权力。广西地处西部地区，高等教育发展滞后，因此充分运用好这次机会，落实和扩大广西高校办学自主权，对广西高等教育发展意义重大。目前我国政府对高校的管理仍存在一些问题，主要体现在以下几点。

11对高校经费管理和使用权限制过多

这主要体现在以下四个方面：一是财政部门对省级分管、市级分管、行业分管的标准明显偏低，特别是在市级财政分管方面，广西许多地方高校是由自治区财政拨款，会出现财政标准不一以及不规范的情况；二是高校没有自主收取学费的权力，统一由国家和自治区决定，高校的自主权受到限制；三是体现在高校专项经费的使用上缺乏自主权，弹性不够，没有自主调整经费管理的权限，在行政审批上也过于烦琐；四是高校没有设备采购的自主权，统一由政府安排，不能够满足高校教学与学术的健康持续发展。

12对人事管理和高校机构岗位设置管得过死

对人事管理和高校机构岗位设置方面管得过死体现在高校没有自主招聘权，都是由政府统一编制，在人员的设置方面可能存在不科学和不合理的方面，招聘进来的人员可能不适应高校发展的需要，出现人员冗杂的现象。还有另外一个方面，没有招聘到岗位急需的人才导致岗位职责的偏差，挫伤职工的积极性。

13在高校自主招生权上放权不够

在自主招生方面，往往由国家制定，没有看到省、自治区的特殊性，特别是在高职院校方面，国家管得过多过严，没有发挥地方政府以及高校的作用，这样会阻碍高校选拔真正需要的人才，在本科生、硕士生和博士生的培养上，不仅要看统一考试的成绩，各大高校还可以根据考生的实际情况进行录取。在研究生和博士生的培养方面，也应加大导师的培养自主权。

14在高校学科学位点设置方面放权不够

国家严格控制专业设置和学科设置，在高校学科学位点设置方面放权不够，特别是在一级学科下的二级学科方面，研究生的学位授予点以及专业教学各类项目的管理权限受限，在“双学位”设置方面也存在放权不够现象，这会阻碍高校特色办学，不能有效地优化学科专业，发挥高校学科学位点设置的主体地位。

15在教学与教学科研管理上放权不够

在高校教学方面，学分制改革還没有全面落实，特别是在大学英语、计算机等基础课程教学上，还是由国家统一安排，给学校的自主决定权不够，学校不能自主增减课程。另外，在教学科研管理上，高校缺乏自主开展学术研究、技术开发和社会服务的权力，特别是在科研经费的投入上，卡得紧、管得严，并且出现严重的分配不均现象，科研经费项目预算的方法还有待提高，预算评估评审的沟通反馈机制有待加强，经费预算的审批权有待下放。

16对高校国际学术交流方面限制过多

在高校国际学术方面，政府限制得过多，高校自主确定举办中外合作办学项目试点权力受限，在高校引进国外优质教育资源力度方面受阻，不能很好地搭建我国高校与国外高校之间开展合作交流的平台，更方便地参加国际学术合作组织、国际科学计划，与境外高水平教育、科研机构联合研发基地，支持具有实力的高校在海外办学，开展国际合作和跨境的教育服务。

2高校办学自主权难以落实和扩大的原因分析

21政府的行政化限制了高校办学自主权的正当行使

政府管理高校的行政化主要表现为政府将高校视为其行政附属机构和管制的对象，以行政审批等管理方式不断强化对高校办学事务的管控与干预，在没有其他力量的干预下政府管理的行政化倾向会不断地强化，没有良好的监督机制，高校办学自主权会不断地被侵蚀。政府既是高校的举办者、管理者，同时又是办学者，“管办评”一体化使得政府管理的权力不受限制，使得高校不断向行政机构异化，高校的办学自主权更难以落实和扩大。

22学校自身治理结构不健全，权力运行不够规范

科学、民主的内部治理结构是高校办学自主权落实与扩大的基本保障。政府管理的行政化倾向必然导致高校内部治理结构的行政化，以保障政府办学指令和决策的有效性。学校按照权力框架把部门和人员编排在不同的地位格局等级中，高校内部治理机构的行政化导致行政权力严重挤压学术权力，致使高校的学术组织特性产生异化、学术品性日益淡化。

23社会普遍认为高校监管机制不够，缺乏良好的监督运行机制

高校历来为政府管理，政府将高校视为其行政附属机构和管制的对象，政府管理的行政化倾向必然导致高校内部治理结构的行政化，政府管理以及高校自身治理的行政化倾向会使得高校成为利益争夺的工具，失去高校原有的教书育人的本质属性。政府“管办评”一体化，使得对政府的管理缺乏必要的监督机制，高校缺乏必要的监督，就会引发一些投机行为，缺乏政治权力、学术权力、行政权力及师生民主权力相互制衡与协作的内部治理结构。

3落实和扩大广西高校办学自主权的对策和建议

31落实和扩大高校经费管理和使用权

自治区财政部门要提高省级分管、市级分管以及行业分管的标准，尤其是市级财政拨款。支持高校自主管理和使用学校的财政经费，新增经费继续向基本支出倾斜，提高基本支出经费比例，降低专项经费的比例，扩大学校对专项经费使用和管理的自主权。捐赠收入财政配比资金由高校统筹安排使用。确立动态调整机制，高校根据学校实际情况，有自主收取学费的权力，在设备仪器的采购上，也应相应扩大高校自主管理权。

32放宽对人事管理和高校机构岗位设置管理权

高校可以根据自身实际情况自主招聘需要的教职工，发挥各类人才的作用，协调和精简内部组织机构的设置和人员的配备。自治区高校应根据国家法律法规和自治区有关政策，可自主地管理和使用人才，全面落实公开招聘原则，自主公开招聘教学、科研和行政管理各类人员。教授、副教授的评审权也逐步下放到高校。

33下放高校自主招生的权力

政府应该加大力度支持高校选拔合适的人才，深化考试招生制度的改革。高职院校可以改革以文化素质和职业技能考核为主要方式的录取标准。普通高等院校除了依据考生统一的高考入学成绩，还可以根据学校和专业的需要，综合评价、择优录取。支持高校根据社会发展需求选拔有特殊能力和创新能力的考生，优化研究生类型结构，加快发展专业学位研究生的教育，完善以导师团队为主导的复试选拔机制，在研究生录取方面，更加注重对研究生的综合素质、研究能力和创新潜力的评价。

34加大对高校学科学位点的放权力度

除了国家控制的专业，政府应该尊重高校对学科学位点设置的主体地位，支持高校调整和优化学科以及专业的分类，鼓励高校办出地方特色。普通高等学校本科的专业目录以及高职高专院校的专业的目录可以根据需要适时调整。在一些高校博士和硕士一级学科授权内可以自主设置一些二级学科，在保证研究生培养质量的前提下可以对博士和硕士的学位授权点进行动态调整，规范“双学位”的设置，努力培养复合型的人才。

35努力加大教学与教学科研管理上的放权力度

自治区政府应大力支持高校自主开展教育教学活动，鼓励高校全面推进学分制的教学管理制度改革，特别是对国家规定的一些例如大学英语、计算机等基础课程的改革，高校可以自主地确定大学英语和计算机基础课程学分的课程和课时。通过搭建平台、对口帮扶、政策引导等方式，支持教师互聘、学生互换、课堂互选、学分互认，促进合作育人、协同创新、共同发展。支持高校自主地开展科学研究，优化财政科研经费的投入结构，改进科研项目预算的编制方法，健全预算评估评审的沟通反馈機制，进一步下放预算调整审批的权限，完善和落实科研成果转化的收益分配政策。

36扩大高校国际学术交流方面的权力

自治区政府支持普通高校和高职高专国际交流合作，支持地方高校和国外高校开展一些活动，例如教师互派、学生互换、学分互认和学位互授。开展高校自主确定举办中外合作项目的试点，支持高校引进国外教育教学的优质资源。搭建我国高校与国外高校之间开展合作交流的平台，更方便地参加国际学术合作组织、国际科学计划，与境外高水平教育、科研机构联合研发基地，支持具有实力的高校在海外办学，开展国际合作和跨境的教育服务。

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[作者简介]朱书祥（1991—），男，湖南常德人，硕士。研究方向：教育与经济管理；石钰（1989—），女，河北唐山人，硕士，广西大学教育学院。研究方向：教育与经济管理。