城市社区调解人管理机制完善建议

阿梅娜·阿布力米提

[提要] 改革开放以来，伴随着中国城市化进程的不断加快，城乡结合的脚步不断被推进，越来越多的流动人口涌入到城市之中。因此，以城市社区为单位形成社会矛盾最为突出的新聚集点。本文主要从社区调解人的概念及特点着手，分析当前社区调解人在社区调解工作中出现的问题，并对社区调解人的管理工作提出建议。

关键词：社区；调解人；管理机制

中图分类号：C93 文献标识码：A

原标题：浅论城市社区调解人管理机制的完善

收录日期：2016年12月12日

一、社区调解人的界定与分类

（一）社区调解人的界定。社区调解制度是根据我国目前基本国情，立足当下而产生的一体多元社会矛盾纠纷解决机制中的重要组成部分。调解可以分为诉讼内调解和诉讼外调解两大类。具体可分为诉讼调解、仲裁调解、行政调解、律师调解、民间调解等方式。在我们生活当中接触最多的是民间调解，其中主要包含了社区调解、乡镇法律服务所调解和邻里调解等主要调解方式。社区调解是最直接有效的民间调解方式，属于现代民间调解的一种主要类型，是各个社区调解组织严格按照《中华人民共和国社区调解法》中的相关规定，依法与社区内所发生的相关民间纠纷事件中的当事人进行沟通，通过进行以和解为最终目的的相关一系列说服教育以及规劝疏导，从而促使该项纠纷事件中的各方能够经过平等协商，自愿地实现互谅互让，最终达成一致目的，协议解决并消除纷争的一种群众性的自治活动。简单地概括社区调解过程，实质上就是社区调解人在依照法律法规的前提下通过有效的工作方法，比如说服、疏导、规劝等，最终促使民间纠纷事件的当事人能够在平等自愿、协商一致的基础上达成民间纠纷调解协议的过程。

社区调解员是指在各种社区调解组织中，如城市街道司法所、城市社区居民委员会和城市街道调解工作室等社区调解机构中，综合运用合理的方法，以疏导、说服为主要工作方式从事社区调解工作的人员。社区调解人在整个社区调节过程中起着十分关键的作用，如果社区调解人具有良好的心理素质、使用恰当的调解方法、技巧，运用科学合理的策略，从而使调解结果能够充分体现公平正义的原则，就能在整个调整过程中营造出良好健康的调解氛围，更大程度地赢得民间纠纷双方当事人的共同信任，在信任的前提下能够促使与当事人形成较好的心理互动，为最终有效地解决矛盾纠纷提供保障。

（二）社区调解人的分类。社区调解人主要包括以下三种分类：城市街道司法所中的调解人、城市社区居民委员会调委会中的调解人和城市街道调解工作室中的调解人。

第一种，城市街道司法所中的调解人。根据《司法部关于进一步加强司法所建设的意见》，社区有专职调解员在城市街道司法，其主要职责包括以下两个项目：一是指导居民委员会；二是调解居民委员会转移过来的各种民间纠纷疑难，指导和检查社区的调解工作落实和进展情况，接受和处理各种关于社区调解的信访工作。这种调解虽然属于基层司法行政人员，但由于它不是公务员的行政编制，所以其工作性质是主要从事社区工作的社区调解员。

第二种，居民委员会调委会中的社区调解人。在居民委员会调委会中有专职负责社区调解的工作人员。按照《社区调解委员会组织条例》和《社区调解工作若干规定》中的相关规定：社区调解员是人性正义、热心社区调解、能够公平公正地从事民间纠纷调解工作，并且具有法律知識和一定的政策水平，经过群众的公开、公平选举或者接受相关部门聘任，保证在社区调解委员会的领导下，从事社区调解工作的相关人员。目前，在我国各城市居委会都设有调委会，但是仅有少数人专门的从事社区调解工作。

第三种，城市街道调解工作室中的调解人。目前，在我国大多数地区都成立了人民司法调解工作室，它代表了我国城市社区调解正在逐步地走向更加科学合理的发展方向，体现出我国城市社区调解更加专业、规范、社会化的特点。社区调解工作室的社区调解员在工作前通过专业培训，专业素质普遍高于以前的一般社区调解员。伴随着我国经济社会的全面发展与需要，社区调解工作室将不可避免地成为我国城市社区调解的重要力量。

二、社区调解人存在的问题

（一）社区调解人业务素质参差不齐。近年来，我国社区全面构建社区调解、行政调解和司法调解为一体的“大调解”工作格局，各地区司法行政系统积极投入到城市社区调解工作的建设中，全面动员社会各界力量，共同组建了各类社区调解组织，培养、组织社区调解人员。但是在如今的社区调解工作中真正具有专业性、高素质的调解组织和高素质调解人员并不多。在过去经常会存在这样的现象，发生了矛盾纠纷之后，人们常常会寻找有威望的人担当调解人的角色进行中间调节，经常仅凭几句话就能将矛盾纠纷解决。但是随着社会的不断进步和我国经济水平飞跃式的发展，在城市社区中发生的矛盾纠纷越来越形式多样，并且复杂难以轻易解决，需要社区调解工作涉及的范围越来越广，并且其中有些调解工作需要具有很强的专业性和行业性才能解决，对调解人员的专业知识要求越来越高。但现有社区调解员队伍并没有形成完善的统一体系，调解人员业务素质参差不齐，更是极度缺乏各领域的专业人才。甚至会出现这样的情况，在一起矛盾纠纷事件中，当事人所掌握的法律等各方面需要的专业知识比社区调解员还多，在整个调解过程中苦难重重，调解起来根本无法让当事人信服。在当前，社区调解员所掌握的政策法律知识水平、在工作中灵活运用法律的能力以及调解纠纷时的调解技术等各个方面，早就已经难以适应当今社会的发展。久而久之，必定会影响城市社区调解制度的深入推行，势必影响社区调解制度在社会群体中的公信力。因此，提高社区调解员队伍的综合素质和业务水平已成为一项紧迫的任务。

（二）社区调解人队伍编制比较混乱。目前，我国城市社区中调解人的编制可谓是五花八门。在社区的司法所中工作的民间纠纷调解人是基层司法行政机关的工作人员，按照规定是具有正式的行政编制的行政工作人员，但是在实际情况中，由于各种因素的原因，社区司法所中的调解人并不完全都是行政编制，而有很多是其他编制的工作人员，如企业编制、事业单位编制或是参照某一编制的地方招录人员，有的甚至是没有任何编制的临时工。

在居民委员会调委会中应该设有专职调解人，负责从事专业的民间纠纷调解工作。可实际上在大多数的城市社区居民委员会调委会中从事民间纠纷调解工作的人员是兼职社区工作，其中大多数调解人员并没有经过专业的岗前调解培训。特别是兼职工作具有很大的局限性和特殊性，从事社区调解的社区调解员是有其他固定工作需要完成的，其本身的日常工作必然会占据大部分的时间和精力，因而无法抽出更多的时间和精力专心地从事社区中的纠纷调解工作。

调解工作室中的专职调解人在上岗前是经过专业培训的专职调解员，或者是同当地政府相关部门签订合同的挂牌调解工作室中工作的专职调解员。调解工作室中对调解员的调解质量和工作效率要求比较高。如果编制混乱极有可能会导致相关待遇和对工作的付出不成正比，从而严重的影响社区调解员对待工作的积极性和进取心，直接影响调解的最终效果，同时也不利于全面构建和促进社区调解在社会职能中发挥其最大功能的长效机制。

（三）社区调解人工作的义务性与市场经济价值观念的失衡。在我国目前实施的各项关于社区调解委员会和社区调解工作的相关条例中都明确规定了社区调解委员会在进行调解民间纠纷时不应向当事人以任何形式和借口收取任何费用。对于社区调解组织在工作中产生的经费和社区调解员的工作补贴和工作业绩表彰经费等，也只有软性的规定。一般情况下在社区的实际工作中，进行民间纠纷调解时所产生的各项经费由各自社区的居民委员会或者自筹企事业单位解决。司法行政机关的则是通过争取同级人民政府的财政支持，用以保障社区调解工作中产生的各项经费。目前，我国大部分城市均受到经济社会发展水平的制约限制，很大一部分城市地区并没有将社区调解经费列入财政预算之中。也就是说，政府根本没有足够的资金用来支持当地社区调解工作的需要，社区调解工作中的工作经费和补贴经费实际上根本就难以落到实处。正是由于当前社区调解工作经费紧缺的实际现状，所以决定了我国大部分地区的社区调解员基本上都是在进行义务性的劳动付出。面对当前社会中市场经济冲击下的价值观念以及生活质量需求的不断提高，为了保障越来越多的生活需求，导致越来越多的具有一定高素质和文化专业知识以及调解经验的人，选择其他能够产生经济价值更高的工作，从而不再热心奉献于社区调解工作。这种状况，目前对我国城市社区调解组织的全面建设和健康发展是非常严峻的考验。

三、社区调解人管理机制的完善建议

（一）探索建立专业化社区调解员队伍。探索建立更加专业化的社区调解员队伍是我国社区调解人管理機制的第一步，只有将最基本的高素质、专业化队伍组建成功，才能更好地进行下一步的实质性建设。各地方应该积极吸收离退休专家、法官、检察官等有专业特长和丰富从业经验的专家、学者，成立各种专业性的社区调解委员会，用来解决种类繁多的纠纷事件。比如，可以抽调律师、交警和法官共同组成有关道路交通问题产生纠纷的调解委员会，为有需要的人民群众提供更加专业的纠纷调解工作。毋庸置疑，社区调解工作要走一条专业化之路，必须建设一支专业化的社区调解员队伍。我们可以采取从根本制度上引入人才竞争机制，从根源上提高从事调解人工作人员的基本素质要求，建立科学健全、奖惩分明的管理制度，用来适应当前社区调解工作的基本需求。甚至也可以考虑建立专家型调解机构，实行有偿调解服务，在社会上完善和推进“首席调解制度”，培养“金牌”调解员、“调解人员评级制度”等良好的做法和经验。按照不同的工作需求，将社区调解员必须具备的法律政策水平和文化程度进行按需明确分类。与此同时，吸收专门工作者从事社区调解工作。将社区中的各类人才资源进行重新整合、利用，积极引导、鼓励、支持基层法律服务工作人员能够退出诉讼领域，专门从事社区民事纠纷的调解工作，这样既保证了社区调解员队伍的稳定，又能有效提高社区调解工作的水平和质量。为能够更好地解决专业人才稀缺问题，我们应该建立一个专业的社区调解人才资源库，在消费者协会、环境保护、法律诉讼等行业吸收高素质专业人才，尤其是对在各专业领域离退休的老同志更要积极地争取吸收进人才库中，使他们能够直接参与社区调解工作，以提高社区调解工作的质量，也能让高素质人才在退休之后继续在适合的岗位上发挥余热。

（二）设置规范的社区调解人准入和考核机制。针对目前调解制度中存在的问题，我们必须建立起一套全面的调解制度，必须规范社区调解员的准入机制。例如，使用培训和考试的方法，培养出专职的调解员；统一调解员的编制问题，使社区内的调解员能够同工同酬、编制统一，不仅仅是要提高调解员的福利待遇，更要解决他们的后顾之忧。选拔出具有高尚道德品质、社会阅历丰富具有人生经验和具备良好的沟通协调人际关系能力的人以及具有一定法律知识的人，通过统一规范的考试和岗前工作培训后成为专职的社区纠纷调解人，并且发给类似于律师执业证的社区调解人资格证书，使社区调解人的身份规范化、正式化。此外，对上岗调解人定期进行新法律法规、法律文化、社区管理、风俗习惯等知识的培训。可以考虑定期进行培训，参考模仿测试律师的培训模式，将定期参加培训和资格挂钩考核，目的是能够使社区调解人继续学习更新知识不松懈。也可以考虑聘请法官、检察官、律师和法学家作为社会调解工作的推动者对社区调解人做定期或不定期的培训，充分了解法律职业共同体的相似作用和特点，进一步拓展和提高其知识面与法律水平。

（三）以政府投入为主，健全社区调解工作保障机制。社区调解工作中经费的严重不足目前已经是阻碍社区调解工作继续推行的重大问题。目前，我国正处在全面建设新型社会主义的关键阶段，全民共建和谐社会、和谐中国。城市社区调解工作比以往更加重要，社区中调解组织建设和社区调解员培训是城市社区和谐发展的重要组成部分，建立科学健全的社区调解工作的保障机制，将社区调解委员会的工作、社区调解员的补贴、表彰资金和指导培训资金纳入政府预算，政府应该在资金上予以充分保障并大力支持。上级法院、司法行政部门等各部门要加强协调、注重合作，积极争取当地党委、政府的关心与支持，把调委会主任的工作报酬纳入财政转移支付的范围，同时要建立完善的资金监管机制，对办公设施、资金的实施和使用情况进行专项情况使用汇报作为综合管理评价的重要组成部分，以保证资金的落实。目前，国家相关职能部门早已经下发过《关于加强社区调解工作经费保障的意见》的相关通知，在此类通知中明确地提出了要对社区调解经费提供保障和支持。我们要以此为重点，发挥调解机关的主观能动性，积极争取各级政府支持，确保社区调解工作顺利开展，同时开展社区调解案件补贴试点工作，根据调解纠纷的数量、质量和难度，有效调动社会调解员的积极性和主动性，服务于维护社会稳定大局。

（四）设置定期总结交流社区调解人经验的机制。在我国社会转型过程中，由城乡二元结构导致的大规模人口流动的社会和外来人流的急剧增加，这对社区调解带来了很大的困难。虽然社区调解在城市社区有着悠久的历史和深厚的根基，但其调解的性质决定了其能力范围的有限性。大量的工作实践可以证明，在社区调解工作中一些耗时多并且争议较大的纠纷，比如因为物业问题产生的一系列纠纷事件。纠纷解决方法主要是判断型、教育型、谈判型和治疗型。

在当前的社会纠纷中，随着城市陌生化的形成，更适合于教育和治疗型的调解。这就对社区调解人机制提出了更高的要求，其必须不断地尝试新的变革，寻求更适合当前不断变化的社会形势的需要。目前流行的观点是：建立社区调解、行政调解和司法调解相互关联的工作机制，建立和完善多元化的纠纷调解机制。同时，规范社区调解和司法行政调解制度，探索建立社区调解和多种行政调解制度。针对目前正从事调解工作的社区调解人，要不断地组织各种培训来提高他们有关调解工作的理论知识水平，同时还需将他们的调解工作能力作为培养重点。对此，可以定期评选优秀的社区调解人，让他们定期宣讲自己的调解经验。这不仅有利于改善其他调解员的工作，也有利于鼓励调解工作者在工作中不断总结经验，进一步完善自己的调解工作技术。我们应该树立社区调解员的權威来倡导制度的权威性，同时也要注意在调解中的人文关怀，使制度能够服从人民的切实需要，所以要求社区调解员必须具备良好的沟通和变通能力以及技巧。

总之，在构建和谐社会的背景下，我们要积极发现问题，找到解决问题的办法，提高社区调解的公信力，让人们信任它，让社区调解工作真正为构建和谐社会服务。社区调解不同于一般的民间调解。一般的民间调解主要有亲戚、朋友、邻里街坊进行调解说和，消除矛盾，是自发的、无组织的，带有浓厚的感情色彩，主要靠感情因素起作用。社区调解是人民民主自治的组织，是法律、伦理等因素所显现的一种功能。较之一般的民间调解要规范、合理。社区应该建立社区调解员网络，基层干部、人大代表、政协委员是当然的社区调解信息员，根据群众分布实际情况，同时聘请相应的社区调解信息员。信息员的主要任务是注意发现和捕捉矛盾纠纷苗头和隐患，及时向调解组织汇报。同时，我们也可以总结以往的工作经验，让更多的专业素质人才投身于社区调解工作中，特别是法律专业的人才，这样在解决纠纷的同时能够为当事人提供更加专业的法律援助，引导当事人能够通过正规的合法途径解决问题，避免纠纷事件的矛盾更加激化。在控制事态发展的同时又能够保证当事人的合法利益，使纠纷事件圆满解决的同时提高社区调解在群众心中的信任度，并且能够有效地在人民群众中开展普法教育。

主要参考文献：

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