新常态下政府审计制度缺陷与改革策略*

云南旅游职业学院 张小军

新常态下政府审计制度缺陷与改革策略*

云南旅游职业学院 张小军

新常态下，政府审计体制主要存在审计结果公告受局限、审计独立性差与审计力量不足等制度缺陷。在此背景下，本文以S审计局为例，为我国新常态下的政府审计体制制度缺陷提供改革策略。文章通过文献资料法、逻辑分析法等方法对当前政府审计体制缺陷进行简要分析，提出政府应当不断完善组织制度、人员录用制度与政策制度等针对性措施，有助于推动政府审计体制的改革发展。

新常态 政府 审计体制 S审计局

根据近年来我国官方媒体所发布的审计结果公告分析，可以发现在新常态背景下，我国政府审计体制与审计披露的问题，存在广泛的相似。当前的问题主要表现在：预算编制缺乏科学性，调整预算时缺乏规范性，未按照相关法律法规支配财政性资金，同时并没有充分利用资金等等。近年来，我国审计机构加强了监督作用，但审计过后依然会查出以前的旧问题，普遍地方政府的审计结果没有告知公众。本文以S审计局为例进行了分析，提出政府相关部门必须重视审计体制，进行改革措施，以适应不断变化的社会形势。

一、新常态下政府审计的制度缺陷分析

（一）审计独立性差政府审计部门在审计报告的公布与人事编制方面，虽然工作效果显著但是独立性较差，国家审计的监督性也不佳，存在着较大的问题。为了具体分析当前审计独立性现状，本文以S审计局所制定的年度审计方案为参考。S审计局目前主要包括以下几个年度审计项目：第一，同级审。每年审计机关最核心的工作，即是对所属审计区域财政相关内容，具体涉及对象是财政预算执行情况、其他财政收支内容。S审计局缺乏足够强的审计力量，科室分工不明确，同级审审计需要所有工作人员合力才能完成；第二，年度经济责任审计项目。通过召开经济责任审计联席会议的方式，由审计部门的相关领导参与会议，由审计单位的组织部组织会议，并对全面的经济责任审计项目进行讨论；第三，审计对象以区属企业和相关事业机关单位为主，审计内容主要涵盖机关单位的财务收支、企业资产以及损益负债等明细情况。在审计前，S审计局领导及其下属相关业务人员，都需要考虑往年的审计重点与需要关注的重点问题；第四，其他审计项目。除以上审计项目，S审计局还作为协助部门，需要对省审计厅、市审计局以及市审计署所提出的审计项目进行审计，如表1所示。

表1 审计机构领导体制及上下级关系

现行的政府审计体制是审计机关负责人的人事调动需要由本级人民政府最终决定，即任命、免职以及奖惩审计机关负责人的每一环节都要经过本级人民政府的批准。根据相关法律规定，地方各级审计机关领导的提名、聘任、免职，都需要征求上级审计部门的意见。实际上，为了方便今后的工作，在审计领导任免方面，上一级审计局并不会提出实质性意见，在组织人事及经费方面缺乏独立性。

（二）审计结果公告受限如表2所示，依据法律规定，S审计局拥有独立监督审计权，且受到政府委托，需要将每年的预算执行及其他财政收支审计结果，汇报至区人大。这代表着S审计局需要同时对区政府和人大两个部门负责，而根据工作流程，S审计局要先将审计结果汇报到区政府，经政府审批过后，再由审计部门代表政府，将工作汇报给人大常委会。由于人大常委会是审计报告的最后一个审批部门，为了避免审计报告中出现严重或敏感问题对自身不利，区政府和相关领导极有可能对审计结果进行“完善”，将对自己不利的问题简单描述或是直接过滤掉。因此，区级政府秉承的执政态度，相关领导的品德及政治素质，将直接影响到对审计报告呈现的完整性、真实性。因此，导致S审计局最终呈现的审计报告呈现的问题并不切中要害，产生的影响力不大，提出的审计建议很难被重视采用。

表2 S审计局行政权力目录

（三）审计力量不足审计机关的人事调动大权，掌握在本级人民政府手中。当前我国地方政府人员编制通常满负荷，人员安排方面不具有科学性，而是主要依据各方利益来定。通常情况下，当政府部门可以提高地方财政收入或对政绩成效有帮助，其编制名额较多，工作人员充足。近几年，审计部门的人员编制并没有增加，尽管增多了审计任务量，扩大了审计监督区域。以S区为例，S区共有5个区属街道，92个机关事业(含中小学、幼儿园)，3个国有企业，每年共有近100亿的财政资金量。这些数据表明，S区审计监督区域较广，事实上，S审计局审计力量远在应对当前审计工作时显得心有力而不足，S审计局总计共有18名工作人员，其中还有4名不在编制内，11名工作人员从事一线审计业务。同时，审计局不仅要做审计业务，还要从事党建等相关工作。每年下半年，由于审计部门工作量较大，从会计师事务所临时聘请6名左右会计师成为审计局常用做法。有了外援支持，审计人员力量依然不足。每年，近四分之一审计对象数量没有完成审计监督，财政资金和国有资产中的大部分没有高效率地审计监督。

二、政府审计制度缺陷存在的原因分析

（一）审计观念意识落后当前，S审计局并没有真正重视审计工作，审计观念没有与时代同步。究其根源，在于政府在现阶段还没有完全转型为责任型政府。而责任政府作为现代民主政治产物，需要政府能够在行使政府效能时，真正为人民着想，做出真正有利于公众的实际行动；同时，政府能为自己不当行使职权或有违法律法规的行为负责，不采取逃避态度，依法进行处置。简而言之，责任政府应当秉承全心全意为人民服务的理念，对自己的行为具有承担相应责任的素质。政府是为人民服务，政府拥有高于普通民众的管理权力，但是公众赋予了政府配置、管理和利用公共资源的权力。依据当前情况，政府应当担负起公共责任，提高配置发挥其保护与利用效率的价值。审计部门的工作还要确保政府能够真正的履行公共责任。除此以外，在进行公共管理时，政府自身以及政府管理人员为了自身利益不利于政府职能正常发挥。这需要政府审计对政府做出的不利于公众利益的行为进行矫正。若政府不革新审计理念，会导致类似S审计局等审计机关无法真正监督与制约，难以取得公众信任。

（二）人事管理制度不健全S审计局的权限中不并不涉及调配机关内部人事，将由本级人民政府部门最终决定人事安排。按照规定，S审计局的负责人不能直接由本级政府任免，而是需要上一级审计机关来审批，并根据意见再由本级人民政府任免。实际操作过程中，在处理下一级审计机关负责人任免情况时，上一级审计机关将会考虑今后工作开展情况等各方面因素，尽可能与地方人民政府保持统一意见。因此，在聘用审计领导和审计人员时，地方人民政府会根据自身意志做决定，导致部分审计工作人员并不专业。审计工作要求工作人员拥有很强的专业素质，当前部分审计人员专业素质不过硬，审计工作完成效率不高，影响审计的整体素质。同时，由于审计人员编制由本级人民政府掌控，在审计工作中，S审计局对涉及本级人民政府利益的情况极有可能会慎重考虑，审计结果很难做到完全真实公正。

（三）审计工作缺乏透明度法律规定，S审计局有权决定审计结果是否公布，不论是公布给大众，还是向政府有关部门汇报。在《审计机关公布审计结果准则》中明确规定，唯有经过审计机关主要负责人批准的审计结果，才能公布于众；并且在公布前，一定要考量审计结果中是否会产生重大影响。一旦涉及较大影响情况，则应由本级人民政府出示同意文件。根据该制度，审计报告必须得到本级政府批准才能公之于众，政府的意志、素质将会影响到最终公布出来的内容。S审计局审计工作缺乏透明度，具体表现在以下方面。其一，当审计内容不利于自身利益时，审计机关或许不会通报出来，比如影响社会秩序、发展的敏感话题或重大问题，以及关系到重要领导的问题。其二，地方政府干预，当上报的审计问题对地方政绩或发展有影响，地方政府将可能会采取措施，避免将此类问题公布出来。其三，很多时候，审计部门并不会将涉及重大违法违规行为、损失浪费等问题的情况通报给公众。或是担心影响地方利益，或是考虑到公布会对自身造成坏影响。不管是出于何种因素，导致审计工作缺乏的透明度，没有维护公众知情权，同时不利于政府审计的良好形象塑造，从本质上看，对维护国家、社会公共利益并无益处，同时会加深公众对政府的不信任感。

三、新常态下政府审计体制改革策略

（一）改变组织形式S审计局的内设机构包括：财税科、督察金融科、经济责任科、行政事业科以及综合办公室。S审计局实行的是双重领导体制，导致审计机关的独立性有所缺乏，所以要革新审计体制，将监督和审计权利归还给相关审计机关部门，排除独立性压制问题。提高审计监督职能权，从原有的内部监督改为外部监督，确保审计监督的公平、公开与公正。省、市级审计机关对下属审计机关开展直接管理，需要做到管理与组织的统一化和一致性。不断深化政治、经济发展，提高政府的真实性、合法性、效益性，是责任政府的发展目标，同时也是国家审计的发展方向。审计机关任免等不受到政府掌控，实现组织独立，审计才能真正发挥监督权，审计结果才能真正做到真实、完整、公正。

（二）完善人员配置制度审计人员的专业素质、数量都将影响审计工作的顺利开展，同时当前我国审计监督大范围扩展，各部门审计任务较重，审计工作需要由审计人员完成，因此为了使审计工作更高效地完成，必须对当前人员配置制度进行改进。S审计局领导负责人是审计机关中的核心领导层，对审计工作、发展方向有重要影响作用，审计工作涉及较强的专业性，因此，为了确保审计机关负责人拥有的素质、能力和水平各方面都要强，不仅具备较强的专业素质，还要拥有符合法律法规制定的具体任职条件。S审计局需要不断完善人员配置，保障人事调动的公正性与独立性。作为审计机关的最高领导层，审计长的任免需要经过国家主席与全国人民代表大会的参与，经过严格的规范性流程进行选定。根据官方任免制度，本级政府部门对审计机关的人员编制不具备支配权，可以避免审计工作因相关部门干扰影响审计结果的公正性。公开招考、内部培训、完善相关认证考试等方式，都有助于提高审计人员专业素质。强化内部培训，也是培养优秀审计人才的重要方式，在审计系统内部进行定期培训，在审计专业人员内部实行期轮岗制度。采取多种多样的方式，为审计机关吸引专业素质、综合素质较强的审计人才，审计部门才能更好地完成复杂多样的审计工作。

（三）增加审计结果公告的透明度公众会对审计结果的真实性、权威性的评判结果，审计部门监督作用能否高效发挥，这与审计结果公告的透明程度有必然联系。当前的审计报告和审计公告制度，并不能改善政府审计体制，只有对其进行相应改变，才能推动政府审计公开公正地进行。审计工作汇报程序方面，应减少向本级政府的流程，各级审计机关审计工作可以直接向人大汇报，不向本机政府汇报，不征求本级政府意见。在审计结果公告、通报处理问题上，本级审计机关不必接受其他部门的掌控，但决定的基本前提是守护国家机密以及审计单位商业秘密。对审计报告、审计结果的公告方式，本级审计机关拥有绝度自主权，而对审计结果的公布，可由审计机关自行决定。

四、结论

近年来，我国政府审计机关在中央政府、各级党委及政府的支持下，独立性逐渐加强，透明度有所提高，监督机制被更好地发挥，政府审计工作成效明显。与以往相比，近年来S审计局审计工作中严肃披露了管理不善情况、浪费损失现象、违法违规行为等问题，维护了公众知情权，确保审计工作的公正性。但值得注意的是，目前我国审计工作制度的缺陷十分明显。当前我国政治日益民主化，市场经济得到快速发展，但目前政府审计部门实行的体制存在明显不足。通过分析发现，以S审计局为代表的相关部门审计观念与当前社会大背景不相符，缺乏科学性现代性，审计监督权力缺乏独立性，审计工作不透明、不公开，审计部门人事编制制度不合理、不完善等问题，政府审计体制的弊端阻碍了审计工作的顺利开展。

*本文系云南省教育厅科学研究基金项目“高职院校财务管理研究”（项目编号：2014Y678）阶段性研究成果。

［1］廖康礼、王玉勤：《国家审计体制优化：基于利益相关方的理论诠释》，《会计与经济研究》2014年第4期。

［2］李明辉、刘笑霞：《政府审计在国家治理中的作用》，《政治学研究》2013年第3期。

（编辑 周谦）