有序推进农业转移人口就地市民化研究

朱冬梅, 张文成

(西南交通大学 公共管理与政法学院，四川 成都 610031)

有序推进农业转移人口就地市民化研究

朱冬梅, 张文成

(西南交通大学 公共管理与政法学院，四川 成都 610031)

近几年，有序推进农业转移人口市民化成为社会各界关注的焦点。从农地制度、产业结构、公共服务和基础设施、就业培训和市民化意识、地方政府执政能力等五个方面进行问题研究，提出完善农地流转制度、优化产业结构、公共服务均等化、农转人口职业化和市民化、丰富考核指标及增强服务意识等实现路径。

县域发展；农业转移人口；就地市民化

2012年党的十八大报告指出要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”[1]。2014年，国务院总理李克强在政府工作报告中强调，在今后的一个时期，解决好“三个1亿人”问题，即促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导1亿人在中西部地区就地城镇化。[2]

2016年10月11日，国务院办公厅印发了推动1亿非户籍人口在城市落户的方案，指出“根据不同时期农业转移人口数量规模、不同地区和城乡之间农业人口流动变化、大中小城市农业转移人口市民化成本差异等，对中央和省级财政转移支付规模、结构进行动态调整”[3]，从而进一步推动了农业转移人口就地市民化的进程。

而学术界研究始于1885年拉文斯坦(E.Ravenstien)的“人口迁移法则”(Law of Migration)，为人口迁移建立起最早的理论框架。[4](P34～38)后经勃拉和米歇尔的发展，最后美国人口学家埃弗雷特·李(E·S Lee)在他1966年所著的《迁移的理论》一书中完善并发展了人口迁移理论，即系统的推拉理论。[5](P52)

近年来，我国有许多学者对新形势下农业人口的迁移和流动进行了理论研究。董宏林(2007)等人研究认为政府应依据农民的意愿及经济实力，引导农村人口就近流入县级市及县城、建制镇、乡集镇就业生活，提高其生活水平。[6](P35～37)辜胜阻(2008)指出引导农业转移人口回流和构建要素集聚机制，并建设一批县域小城镇，在县域即户籍地就地市民化。[7]潘海生(2010)等人认为农村人口向其户口所在地的中小城市迁移为主，实现人口的“就近城市化”，实现农民职业非农化、生活方式城市化和思想观念现代化。[8](P46～50)胡小武(2011)认为就近城镇化是通过规模农业、现代农业、工厂农业的途径提升县域、镇域的农业产业化、工业化水平；城镇化与公共服务均衡化发展，优化各项城乡统筹政策；农民则从心理上及自我认知上真正地市民化了。[9](P41～57)马庆斌(2012)建议将工业化、城镇化和市场化与人力、土地和特色农产品加工等分别结合起来，将农民变成 “三有” (有地、有业、有保障)，以农民、村企共建的方式实现农村的跨越式发展，形成一种 “农业集成商”模式来推进就地城镇化。[10](P19～20)厉以宁(2013)强调要走符合国情的就地城镇化，即老城区改造、新城区发展、农村新社区建设结合的道路，才能实现城乡居民无身份差距和权利平等的目标。[11]李强(2013)认为就地市民化是绝大多数农业转移人口的无奈之举，由于大城市限制过多，农业转移人口大城市生存环境恶化的一种 “被动” 的选择。[12](P36～43)周立(2014)等人认为就地城镇化可借鉴欧美城镇化经验，做好国家城乡发展规划，以政府为主建设基础设施和公共服务，加强居住点建设及合理整理土地，提高城镇化率。[13](P57～62)胡恒钊(2015)等人认为就地城镇化是推进中国新型城镇化的理性必然选择，通过扩大社会保障覆盖面，深化土地制度改革，加快新型农村社区建设，推进农业现代化，实现人的城镇化。[14](P88～91)

大城市不可能满足所有农业转移人口的留城意愿，部分农转人口最终还是要返回到户籍地生活。孙小龙(2015)等人在对上海、南京、苏州等地农民工进行调研时发现，84%的外出农民工具有返乡定居意愿[15](P101～105)，这为就地市民化研究提供了数据支撑。本文立足于县域视角讨论农业转移人口就地市民化，分析当下县域发展及农业转移人口市民化现状及就地市民化的必然性，研究县域制约农转人口就地市民化问题的成因，并结合实际问题提出对策建议。

一、 农业转移人口流转现状及问题研究

“农业转移人口”一词，最早是在 2009 年出现的，当时的中央经济工作会议明确提出，要把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务。[16]党的十八大报告在推进经济结构战略性调整中提到，加快户籍制度改革，有序推进农业转移人口市民化。这是第一次以文件的形式用“农业转移人口”这个概念替代了过去惯用的“农民工”概念。有的学者认为新概念的使用更科学，符合“以人为本”的理念，更多地体现了对他们的尊重。然而，“新身份”使用并没有起到等值的作用，农业转移人口的现实处境并不理想。

(一)农业转移人口基数大，增长速度快

根据国家统计局抽样调查结果，2015年农民工总量为27 747万人，比上年增加352万人，增长1.3%，而这远非农业转移人口的全部[17]，预计到2030年前，全国大约有3．9亿农业转移人口需要实现市民化，其中存量约1.9亿，增量超过2亿。[18](P1)

(二)大城市生存状况不佳

根据国家统计局公布的2015年农民工监测调查报告显示，流入地级以上城市的农民工为11 190万人，占外出农民工总量的66.3%，主要从事制造业和建筑业，占55.1%。人均月收入3 072元，增速比上年回落2.6个百分点。与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重为36.2%，比上年下降1.8个百分点。被拖欠工资的农民工所占比重为1%，比上年提高0.2个百分点。被拖欠工资的农民工人均被拖欠工资为9 788元，比上年增加277元，增长为2.9%。住房形式主要是单位宿舍、工地工棚、租赁居住等，在务工地自购住房的农民工比例仅为1.3%。[17]例如，在一份针对南京地区农业转移人口的调查结果中显示，大部分调查对象的住房面积小于50平方米，住房面积达到300平方米只占1.6%，部分住房甚至只有不足10平方米，并且一个房间中往往是多人居住，2人一个房间占29.7%，3人一个房间占23.9%，甚至有一个房间住20多个人，虽然只占0.3%，但是也能反映出农民工的居住条件质量并不高。生活设施配套少，房间普遍没有单独的厕所和厨房，根据调查，厨房是单独使用的为 46.6%，厕所单独使用的为 43.4%，均不到半数。[19](P276～277)

首先，面对产业结构转型升级和工厂智能机械化的发展，在劳动力供需市场中，缺乏劳动专业技能的农业转移人口需求将减少。其次，大城市“城市病”严重，公共服务供给不足。农民工子弟学校环境差，大城市消费水平偏高，随迁家庭生活状况同样不容乐观。再次，缺乏认同感和归属感。维系着农民工与农村的乡土情节的纽带还在，又常因异乡人的身份，在迁入地备受歧视。另据中国指数研究院发布报告显示，2016年9月份全国重点百城平均房价为12 617元/平方米，环比上涨2.83%[20]，一栋100平米的住房需为之缴付一百多万元，房价高企也是农业转移人口留在大城市生活的主要障碍之一。

(三)县域环境逐步改善，自身吸附力增强，农业转移人口逐渐回流

随着县域经济的快速发展、财政收入的增加、财权事权自主空间扩大(省管县)、基础设施逐步完善、城市化率不断提高，加之大城市生存环境恶化，回流农民工逐渐增多。《中国经济生活大调查》调査了人们愿意选择在哪里定居，2010年选择直辖市的人最多(31.3%)，其次是省会城市(18.5%)。但到了2014年，更多的人愿意首选在地级市居住(28.6%)，其次是县级市(24.8%)，省会城市排名第三(21.8%)，第四选择是镇(12.9%)，排在最后的是北上广深(10.2%)。[21]这些改变体现了一部分人对县域发展的信心，愿意留在县市生活定居人数增多。截至2015年底，农民工返乡创业人数累计已超过450万[22]，这反应了县域吸引力在进一步增强，县域农业转移人口就地市民化前景广阔。虽然相当一部分农业转移人口实现了就地市民化，但仍面临诸多难题制约着农业转移人口就地市民化进程的推进，农村劳动力转移具有“流动有余而转移不足”的特点，即便是转移出去仍然面临诸如就业岗位的稳定性、归属感及融入感、职业化等后续问题。本文从“转出”、“融入”两个主要方面分析如何更好地推动县域视角下农业转移人口就地市民化的发展及实现。

二、制约农业转移人口就地市民化原因分析

(一)农地流转制度不完善，农业机械化程度低

2013年中国社科院发布的《城市蓝皮书》称，农民工市民化的人均公共成本全国平均为13.1万元/人。[23](P12)土地承包经营权是重要的财产权利，如能够处置得当，适度土地产权资本化，将增加农民的财产性收入，为农业转移人口市民化提供经济支持。[24](P42～51)首先，由于农村土地产权归属集体所有制界定不清，产权不明确，农户权益得不到合理的保障，打击了农户农村土地流转的积极性。其次，农村土地流转市场不规范，土地流转市场长期得不到发育，农村土地流转市场的监管不到位。另外，所有权、承包权、经营权三权区分度不够，虽2014年中央一号文件提出三权分离，但实际操作上困难重重。

农业机械化能够大幅度提高农业劳动生产率，促进农民文化素质和收入的提高，增加农业劳动力供给，加快农村富余劳动力转移。[25](P27～33)有研究结论认为农用机械总动力每增加10万千瓦的使用量就会有8.47万个农村剩余劳动力转移出去。[26](P74～77)现实情况是，农机服务市场不健全、从业人员素质不高、农户缺乏科学种田意识、农田水利基础设施建设不到位以及政府认识不足等诸多原因，导致农村地区农业机械化、现代化程度不高，影响了农户耕种效率和收入提高，阻碍了农业转移人口的有序流转。

(二)民营经济发展艰难，县域产业结构单一

20世纪90年代中期以来，民营经济多属于劳动密集型产业，而且就业方式灵活，逐步成为解决中国社会就业问题的绝对主体。目前，非公有制经济提供了城镇75%以上的就业岗位。[27](P153)在经历了几十年的快速发展之后，由于经济环境欠佳、投融资体制不合理、投资收益率低、行政力量干预、产品附加值低等问题使得县域民营企业等中小企业发展艰难；基于县域财政增长需求，县级政府在招商引资过程中，倾向于发展投资额巨大的、资本密集型的工业(如建材、机械、化工等)、建筑业和房地产业等，而大型资本密集型工业对就业的拉动低，带来低就业或无就业增长，相关从业人员工作稳定性差。[28](P71～77)产业结构不合理，民营经济不发达，工业化、城镇化水平低等问题，影响就业岗位的增加，降低县域吸附力。

(三)基础设施亟待完善，公共服务供给力低

公共基础设施建设一直以来是县域发展的短板，由于县域经济发展起步晚，加上投融资体制不合理，中央及上级政府对县域基础设施重视不够，县域政府财政投入不足，形成了县域基础设施建设落后的局面，尤其是供水供电、排水、交通、邮电、环保、医疗卫生、道路等方面。另外，在住房补贴、就业培训、社会保障、教育资源等公共服务方面，接纳农业转移人口时又面临着严重的资源匮乏、服务不均不足问题的制约。超过2亿的外出农民工，在县级城市居住就业的有20%左右，在县域城镇居住就业的不足10%。[29](P17～19)如何解决这部分人的居住就业问题，以及如何吸引更多的农业转移人口就地居住就业意义重大。曹杰(2016)等人通过实证分析研究发现，完善的基础设施对制造业就业具有一定的促进作用[30](P54～62)，加大基础设施建设和公共服务供给重要性便显现出来，只有改善居住就业环境，才能留的住人，才能更好地促进就地市民化的进程。

(四)素质及技能不高，市民化意识不强

国家统计局发布《2015年农民工监测调查报告》显示，农民工中未上过学的占1.1%，小学文化程度占14%，初中文化程度占59.7%，高中文化程度占16.9%，大专及以上占8.3%。[17]农业转移人口普遍低学历、低技能，大多数农业转移人口劳动技能和职业化程度较低，建筑业、制造业、服务业是他们的主要选择，而就业中占比重大且集中的是次级劳动市场，其稳定性差、收入低，发展空间小。

就地市民化最终要实现人的市民化，即让农业转移人口在居住地产生归属感，在生活生产方式、文化、心理方面真正实现市民化，而不仅仅是居住地的变动及物质的拥有。然而，目前对就地市民化缺乏充分的理论研究，认识不足，过多关注户籍制度改革、物质条件的改善、居住地的变迁，较少考虑农业转移人归属感、认同感及思想观念的转变，而恰恰这才是市民化的本质与核心，是决定就地市民化最终成败的关键。

(五)地方官员考核唯GDP论，缺乏主动性和创新性，为民服务本领不强

1985年中国开始核算GDP[31](P12)，GDP高低迅速地成为了各省市官员政绩衡量的指标。但“唯GDP论英雄”在新形势下暴露出的问题增多，地方执政者为了短期经济增长，为了“政绩工程”，不惜引进“三高”产业，以资源环境为代价换取经济增长，甚至不惜债台高筑，城区郊区大拆大建，失地农民被迫就地市民化，造成许多农民面临角色转换失败，甚至失业等问题。

地方政府部门为民服务意识较差，做事风格僵化，缺乏创新意识，方式方法欠妥。例如，在城中村改造过程中，暴力拆迁以及赶民上楼，人为制造市民化假象，造成抗拆而引发的群体性事件增多；行政审批手续繁杂，遇事互相“踢皮球”，职责不清，相互推诿，办事效率低；农业转移人口及返乡农民工创业环境欠佳，缺乏政策支持，借贷金融体制不合理，难以满足创新创业需求。

三、有序推进农业转移人口就地市民化进程的对策建议

(一)完善农村土地流转制度，推进农业机械化、现代化

改革农村土地制度，加快农村土地流转，使农业转移人口从农村土地中解放出来，转化为市民化所需资本，尽快实现农村土地耕种从“碎片化”到“规模经济”转变。

首先，规范农村土地流转市场，由政府牵头成立官方性质的农村土地流转担保公司或者成立农村土地银行，建立农地资产化运营的机制。其次，完善《土地管理法》和《农村土地承包法》等相关法律法规，通过明确农村土地产权的归属，实现所有权、承包权、经营权三权分离，明确土地流转的收益权归属，积极推动农村土地承包经营权继承、抵押、转让，给予城市居民和农民同等待遇。

早在20世纪50～60年代，日本就颁布了《农业法》《农业机械化促进法》等法规，中国可借鉴国外立法经验，利用法律法规促进机械化、现代化进程。另外，通过加强农机农艺融合和从业人员培训力度，加大农业科技投入力度，引进国外先进的技术、设备和管理经验，引导农户科学种田，利用现代科技手段提高种植效率，培育农村土地服务市场等方式，实现农业机械化、现代化，最后实现产供销相结合，贸工农一体化。[32](P68～72)

(二)加快民营经济发展，推动县域产业结构转型

加快民营企业等中小企业发展，拓宽民营经济融资渠道，提高政府服务意识，简化行政审批手续，积极地引进科技人才，发展一批就业岗位多的劳动密集型产业，带动农业转移人口创业就业。例如，德国中小企业雇佣了2 320万员工，占德国就业人数的70%，提供了80%的培训岗位。[33](P175～177)政府部门招商引资或承接产业转移时，要做好县域整体发展规划，坚持区域产业分工、产业协作、一体化的统筹兼顾发展；推动产业结构的优化升级，培育科技含量高、附加值大的优质产业；完善产业结构，结合自身资源禀赋优势，提高第三产业在县域经济的比重，合理布局三大产业。

(三)加快公共基础设施建设，提高公共服务供给能力

首先，加大公共财政支出力度，拓宽基础设施建设融资渠道，利用市场的力量，鼓励和引导民间资本改善县域公共基础设施，尤其在与安居密切相关的公共基础领域，如交通、道路、水电煤气、通讯、医疗、娱乐场所等，高标准打造宜居生态环境。其次，提高公共服务的供给能力，要着眼城乡统筹发展，努力缩小城乡差距，改善农业转移人口的生存环境，给予适当的财政倾斜，使其享受公平合理的公共服务。同时，促进公租房、廉租房建设，投资新建农民工宿舍或公寓，提高农业转移人口社区居住舒适度。[34](P6～17,41)

(四)着力促进农业转移人口职业化，强化市民化意识，实现人的市民化

首先，完善就业培训制度，农业转移人口参与就业培训，享受劳动就业信息，提供职业教育、成人教育、证书培训等形式多样的学历教育。根据农业转移人口的实际需求设置课程，实行专项培训，快速熟悉岗位需求和岗位特点，切实提高入职能力和实际操作水平，加强职业素质。[35](P67～72)其次，营造互融互通的社会舆论氛围，提高农业转移人口的认同感，开展有针对性的社会文娱活动，引导和吸纳农业转移人口参加各类学习型、服务型、文体型、公益志愿型等居民社区民间组织，使农业转移人口逐步融入社区生活和社区管理，增强其归属感，实现人的市民化。

(五)丰富考核指标体系，加强官员考核监督，增强服务和创新意识

首先，丰富考评指标体系，引入生态环境保护、社会文化建设、民生幸福水平等指标。避免盲目地举全县财政之力大搞特搞“政绩工程”，大拆大建都是不可取的，坚持县域经济社会的可持续发展。 其次，增强服务意识，转变工作作风。例如，在城中村棚户区改造、市政工程、重点项目建设过程中，妥善解决拆迁补偿、住房安置、就业培训等问题；经济条件允许的县市可借鉴浙江嘉兴的“两分两换”模式、成渝地区的“地票”模式；简化行政审批手续，厘清政府部门职责，提高办事效率，营造良好的行政环境。另外，出台农业转移人口和返乡农民工创新创业优惠政策，在融资、开业、税收、创业培训、创业指导等方面给予帮扶。

总之，农业转移人口的流转安置将是未来一段时间内政府急需着手开展的重要工作，这不仅关系到城镇化实现的进程，而且在一定程度上将对中国经济的结构性转型产生不小的影响。因此，立足实际，积极探索农业转移人口流转的新途径、新路子，对城镇化进程和经济良性健康发展都是有利的。

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Research on the Citizenization of Transferring Population of Agriculture in an Orderly Way

ZHU Dong-mei， ZHANG Wen-cheng

(School of Public Affairs & Law， Southwest Jiaotong University， Chengdu 610031, China)

In recent years, it has been of great significance and has been realistic to study the issue of the off-farmer workers into urban residents from the county-level perspective, which is the focal point of practical and theoretical circles in order to promote the urbanization of agricultural population. This paper does research from five aspects of including farmland system, industrial structure, public service and infrastructure, employment training and sense of belonging and the ability of governing of local governments. In order to solve the above problems, this paper puts forward some suggestions, such as perfecting farmland circulation system, optimizing industrial structure, equalizing services, making professionalization of agricultural population and off-farmer workers into urban residents locally at the center of the people, enriching assessment indicators and enhancing service awareness.

county development; transfer population of agriculture; citizenization nearby

1671-1653(2017)01-0012-06

2016-10-26

2013年度国家社会科学基金项目(13XJL006)

朱冬梅(1966-)，女，四川成都人，西南交通大学公共管理与政法学院副教授，硕士生导师，主要从事发展经济学及公共管理研究；张文成(1991-)，男，河南周口人，西南交通大学公共管理与政法学院2015级行政管理专业硕士研究生。

F323.6

A DOI 10.3969/j.issn.1671-1653.2017.01.003