关注政令不畅现象

李松

从中央反复强调政令畅通，足见其重要性。然而，从另一个侧面也反映出当前确实存在政令不畅的问题。

国务院日前启动第三次大督查，从2016年9月18日起，20个督查组分赴各地各部门。这次大督查旨在着力推动各地区各部門切实履行职责，推动重大政策举措、重点投资项目、重要民生工程加快落地。

对于政令不畅这个沉疴顽疾，2013年1月22日，习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上就直言，要防止和克服地方和部门保护主义、本位主义，决不允许“上有政策、下有对策”，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。

2016年6月28日，中共中央政治局会议审议通过《中国共产党问责条例》。这次会议特别强调，要紧紧围绕贯彻党的路线方针政策、协调推进“四个全面”战略布局强化问责，确保党中央的集中统一领导，确保党中央政令畅通。

“制度的生命力在于执行。”上海财经大学法治与发展研究中心主任麻国安教授对《瞭望》新闻周刊记者说，“当前中国改革已步入深水区，采取积极措施保障政令畅通，有效实现行政职能，加快中国社会发展的进程，能最大限度地实现人民的利益和诉求。”

政令“堰塞湖”

“中央反复强调政令畅通，足见其重要性。然而，这也从另一个侧面反映出当前确实存在政令不畅的问题。”麻国安说。

近几年来，中央制定了不少好政策，但少部分还没有很好地在地方得以执行。

2013年下半年，国务院围绕稳增长、促改革、调结构、惠民生出台了一系列政策措施。但不少政策措施落实力度不到位、效果不明显，还没有充分发挥对经济稳定增长和转型升级应有的促进作用。

针对这一问题，2014年8月25日，国务院办公厅发布了《关于进一步加强政府督促检查工作的意见》，提出了明确的要求和任务，也建立了相应的工作机制。这是新一届政府成立以来，国务院对所作决策部署和出台政策措施落实情况开展的第一次全面督查。

督查结果显示，有些地方不执行已取消的行政事业性收费相关政策，变相违规收费；未按时限要求开工棚户区改造，却虚报完成任务量和整改情况；在旧楼改造工程招投标审查环节不作为，把关不严，导致发生串标……

2015年8月，国务院大督查第一批问题处置结果公布。辽宁、吉林、安徽、福建、四川、甘肃、青海7省对59名干部在审批、决策和监督等政策执行过程中懒政怠政、失察失职渎职等不作为问题，给予相关责任人党纪政纪处分，个别违法者受到刑事处理。其中涉及地厅级干部5人、县处级干部20人。

从现实情况来看，政令不畅既体现在有些地方或部门在执行政令时，对符合自身利益的就积极执行，对不符合自身利益的就予以曲解变形；同时也体现为一些部委和地方文件运转中存在流程繁冗、拖沓等现象。

“‘痛则不通，通则不痛，这是中医学的重要原理，把这条原理应用在时下的政府工作中，同样至关重要。”国家行政学院法学部韩春晖教授认为，“政令畅通，则效能高；政令不通，则效能低。”

而在中国社会科学院政治学研究所副研究员刘山鹰看来，“政令不畅、执行不力的直接后果，是使中央制定的政策无法有效实施，间接后果是公众利益受到损害，利益诉求得不到实现。”

防止地方保护

一直以来，地方保护是政令不畅的首要因素，即地方为了自己的利益而违反或削减法律规定以及中央政令。

在韩春晖看来，地方保护主要表现为有些地方行政执行主体过分追求个人私利或小团体利益，忽视上级政策；政府部门为了追求部门利益最大化，消极执行上级政策；地方政府为维护其固有利益，形式主义地执行上级政策；地方政府为了遮掩其局部不当利益，极端性地执行上级政策；地方政府为了扩张其自身利益，敷衍性或附加性地执行上级政策等等。

韩春晖分析，“央地关系也需进一步加以理顺，比如制度层面，需要理性看待地方利益、法律尚需要明确地方利益、对地方合理利益需要平等有效保护，以及对违法和不当的地方利益进行有效遏制等等。”韩春晖说，“解决了这些问题，就会遏止地方对不当利益的追求。”

特别是当中央安排某些需要地方付出财力的事务时，地方就更会按照自己的意愿，来选择性地执行中央政令。麻国安举例说，“比如税收减免、优惠政策、拆迁新政，以及各种补贴等等。”

麻国安说，有的政策会削减地方权力，有的还需要基层支付费用，加上一些地方的干部政绩考核导向不够明确、政策法规执行监控不力等因素，就容易在改革措施执行上“打折扣”。

此外，政令自身的科学性和可操作性如何，也会影响政令的执行。“如目标设定过高，超出了地方的实际承受能力，或是有关政策仅设定目标，而没有考虑配套的实施手段，都可能影响政令的执行。而政策之间相互矛盾、政出多门等等，会给地方有效执行政令带来难度。”麻国安说。

树立法治权威

十八大以来，随着中国改革步入深水区，许多重要领域的改革部署已全面展开，这些措施能否出成效就在于“落实”二字。

在近来中央决策层力促下，政令不畅问题得到了缓解，但要真正解决各级地方政府在执行政令过程中出现的“中梗阻”“末梢梗阻”等现象，还需实现央地权责的法治化，进一步加强中央权威。

首先，加强对权力运行的法治约束。在韩春晖看来，要解决政令不畅的困境，督查是一种手段和办法，根本的还是要以法治权，加强对权力运行的法治约束。

“当然，这也对政策制定者提出了更高的要求，即进一步增加政策适应性，使政策最大程度符合现实。”韩春晖说。

其次，强化上下监督，尤其是发挥全社会对政策落实情况的监督作用。韩春晖说，政令不畅也显示对地方性权力、部门性权力约束、监督、制衡还存在缺失。

“中央政令下达后，除了上级加大督查力度，更需要强化政策信息公开，通过各种渠道让政策为民众所熟知，利用舆论和公众的监督，提高政策执行的效率与效果。”韩春晖说，“群众是最好的监督员。”

“地方政府执行不力，层层签发和转发即是形式主义表现的一种。”韩春晖建议，要让基层政府和普通百姓能够直接、及时、完整、准确地了解到中央的政策。

再次，加大对“一把手”追责力度。“破解政令不畅的困境，督查政令落实可谓切中要害。”麻国安认为，以往一些地方顶风“做选择”、违规“搞变通”，除了囿于地方利益之外，也在于监督机制缺位、责任追究落空。所以，督查政令落实绝非简单的“例行”公事，督查出问题，要拿“一把手”是问。

麻国安特别强调，“中国30多年的改革经验表明，地方创新一直是改革的重要力量。要全面深化改革，中央权威与地方积极性，两者缺一不可。这两者结合，才是改革成功的关键。”

（摘自《瞭望新闻周刊》）