“双创”背景下海口市政府危机公关管理理念和能力建设的问题与对策研究

罗永全　周艳华　王忠平

摘 要：在国际旅游岛建设的大背景下，作为海南的形象“代言人”，海口市2015年开始组织开展“双创”（创建全国文明城市、国家卫生城市）活动。一年多来，极大地改善了城市面貌，但也因力度大、速度快，积累了一些不可回避的社会矛盾。文章通过对各级政府的实地和问卷调查，用政府危机公关管理理论，全面系统分析海口市政府在处理各类危机中的得与失，提出加强海口市政府危机公关管理理念和能力建设的对策，以建立起与各类公众之间的良好关系，树立起政府良好的整体形象，助推海口双创活动开展和城市建设。

关键词：双创 政府危机公关管理 理念与能力建设

中图分类号：F127 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2017）01-173-04

在海南国际旅游岛建设的大背景下，海口“双创”活动开展得如火如荼的同时，也积累了一些不可回避的社会（公众）矛盾，为处理好这些矛盾，本文从政府危机公关管理的视角去破解。在对海口市各级政府危机公关管理理念和能力现状进行实地调查的基础上，列举成绩与不足，分析存在问题的原因，提出“双创”背景下海口市政府危机公关管理的理念和能力建设的对策。这对有效处理各类危机事件，推动“双创”工作开展，提高政府社会管理能力和树立政府良好形象具有重要的现实意义。

一、政府危机公关管理的基本概念

1.公关危机管理。公关危机管理，是指在公共关系理念和原理的指导下，公关人员运用公共关系的策略、措施与技巧，来改变因突发性事件而造成的组织所面临的危机局面的过程。公共关系危机管理是一种行动过程，一种处理结果。搞好公关危机管理，有利于在公众心目中重塑良好形象，能有效降低或挽回经济损失，能有效协调与公众的关系。

2.政府危机公关管理。政府危机公关管理，是指政府发挥自身的管理职能，并在危机管理意识的指导下，依据公关危机管理计划对潜在的和正在发生的危机事件进行预测分析、业务培训、应急反应和协调处理，以消除危机，减少自身和人民的生命财产损失，恢复社会秩序，树立政府良好形象的过程。

二、海口市政府危机公关管理理念和能力建设的现状分析

为详细了解海口市政府工作人员在“双创”活动中的公关危机管理情况，我们对秀英、龙华、美兰和琼山等四个区域不同级别政府的人员进行了问卷调查，共回收问卷163份（注：以下所有图表，左边为统计表，左边为对比分析表）。

1.主要成绩。

（1）政府工作人员对“双创”的基本认识到位。

以上调查显示：海口政府工作人员96%以上（见表1）对双创工作了解，90%以上（见表2、3）参与和支持双创工作，所有人（见表4）都对双创有正确而客观的认识。这些数据表明，海口市政府工作人员对“双创”工作的态度积极，基本认识统一。

（2）政府工作人员具备基本的危机管理意识。

以上调查显示：有70%以上（见表5）认为政府应该进行危机管理，80%以上（见表6）认为危机就是机遇，86%以上（见表7）认为应该把公众利益放第一位，85%以上（见表8）认为应该对危机作出第一时间反应以取得公众信任。这些数据表明，海口市政府工作人员具备了基本的政府危机管理意识。

2.存在的主要问题。

（1）政府工作人员对“双创”工作的整体认识不足。

从以上数据统计分析来看，一是“双创”活动才刚刚开始，要改变市民几十年的生活习惯，绝非一日之功，肯定各方面或多或少都存在问题，但仅46.62%（见表9）认为海口双创“各方面均存在问题”；二是“双创”最终目标一定是“环境更美好，人文更和谐，经济腾飞”这样的综合发展，但仅56.44%（见表9）对“双创”工作的效果期待比较全面。因此，海口市政府工作人员对“双创”工作的整体认识亟待提高。

（2）政府危机公关管理意识整体不足。

以上数据显示：仅6.75%（见表10）认为非常了解了解《公共关系学》以及政府公关危机管理知识，仅40%（见表11）认为政府随时随处都可能存在危机，仅44.17%（见表12）对公关危机范畴了解比较全面。这些数据表明，海口市政府工作人员对危机公关知识的了解和掌握很欠缺，危机公关管理意识还不足。

（3）政府工作人员的个人危机公关管理能力不足。

以上统计分析表明：一是缺乏培训，仅7.98%（见表13）认为经常有对政府危机管理知识、经验和能力等方面的培训；二是能力不足，84.66%（见表14）不懂政府危机预测的方法和技巧，65.65%（见表15）不能独立、沉着和果断地处理政府危机。这表明海口政府工作人员的个人危机公关管理能力还十分不足。

（4）政府工作人员与公众的沟通意识和舆论掌控能力较差。

以上数据显示两个问题：一是海口政府工作人员与公众的沟通意识和能力明显不足，在实地问卷调查中有相当一部分人“不搭理”和“踢皮球”，51.53%（见表16、17）不知道所在单位的信息沟通机构设置和负责人；二是政府重视内部沟通而与外部沟通意识和能力不足，在危机处理中有41.72%（见表18）认为在进行内部沟通，而与新闻媒体、社会团体以及公关机构等外部沟通少而散。

（5）政府危机公关管理制度不完备。

以上数据统计分析显示：一是海口市危机管理制度不健全，仅47.24%（见表20）认为本部门制定了危机应对预案，而有72.39%（见表19）认为政府可以优化和完善相应的制度建设；二是政府工作人员对已有制度的了解程度不高，僅12.88%（见表21）了解所在单位的危机管理制度（包括信息处理和资金、物资和人员等资源配备）；三是政府工作人员对完善危机管理制度的愿望比较强烈，有77.3%（见表22）认为政府应有一套危机应对系统或管理流程对人员进行合理分工，以便高效地进行危机管理协调。因此，加强政府危机公关管理的制度建设工作，急需且可行。

三、制约海口市政府危机公关理念和能力建设的主要原因

1.整体形象宣传不到位，致使政府危机公关管理目标不统一。政府危机管理的出发点和落脚点是维护组织的形象和声誉。海口市2013年正式完整提出建“四宜三养”最精最美省会城市和海南“首善之城”的城市发展目标。之后，虽说政府拿出了“五位一体”（产、学、研、居、游）的生态总体布局等具体操作办法，但还没能使整体形象真正深入“人心”。仅56.44%（见表4）对“双创”工作的效果期待比较全面，主要原因在于政府工作人员对城市发展目标了解不多、理解不透，没有把“双创”放在“四宜三养”和“首善之城”的总体目标中去思考。导致他们对政府危机公关管理的目标不统一，只有44.17%（见表12）对公关危机范畴了解比较全面。

2.培训不足，致使政府工作人员的危机公关管理意识淡薄。内部危机管理培训，对于强化政府工作人员危机公关管理意识具有十分重要的作用。调查统计数据表明，海口市政府工作人员对政府危机公关管理知识、方法和技巧均欠缺，仅6.75%（见表10）对《公共关系学》及政府危机公关管理知识非常了解，仅40%（见表11）认为政府随时随处都存在发生危机的可能。培训的不足，使得海口政府工作人员的危机公关管理意识还比较淡薄：一是对各种潜在和显视的社会危机缺乏警觉性，二是对已暴露的危机缺乏应变能力。导致他们不能在第一时间作出正确、有效的反应，使小事变大，甚至难以控制。

3.信息发布意识不足，致使政府危机公关管理信息传播的内容不全面、渠道不通畅。政府必须做好内部和外部的全方位沟通，才能目标一致地处理好危机。调查统计显示（见表18），仅5.52%认为危机处理过程中与所列单位都有交往且频繁，而与各级政府的沟通高达41.72%。在进行问卷调查的过程中，还有有表示“既然不记名，你们可以自己填，何必这么麻烦”等等。政府掌握着信息发布的主动权和主导权，如果政府工作人员由于害怕承担责任而人为地隐瞒事实真相，刻意压制认为会有损政府形象的事件不报道，就会导致公众难以获得全面、准确的信息。一旦权威信息不明或失真，政府就会失去应有的公信力，更为严重的是让公众陷入流言的恐慌之中。

4.机构和人员不到位，致使政府危机公关管理不能形成合力。成立危机事故处理组织是有效政府危机公关管理的关键一步。调查统计显示，不到一半的人（见表16）认为有专门机构和专人牵头处理危机。这说明，海口市在政府危机公关管理的过程中缺乏必要的机构设置和人员安排，这样的结果就会造成政府危机公关管理不能全员一盘棋、形成危机管理的合力，最终不得不由最高领导亲自解决：面对市民在网上对“媒体曝光坡博路占道经营存在反弹现象；不让摆路边摊，许多流动摊贩生计受到影响；政府用外来经验，强硬治理电动车乱骑、乱停现象；一些路段污水依然绵延数百米、臭味四溢等等”这些问题的吐糟，市委书记亲自出面做出回应。

5.制度不健全，致使政府危机公关管理有效执行的依据缺乏。虽说海口市政府已经制定了《海口市自然灾害救助应急预案》、《海口市行政首长问责暂行规定》等20多个危机管理办法和应急预案。但从表20、表21的统计数据显示，仅有12.88%“知道3个以上制度”，而52.76%认为没有危机应对预案。这表明海口市政府危机管理制度还不系统、不健全，这样就导致政府危机公关管理依据缺乏，执行力不足。

四、提升海口市政府危机公关管理理念和能力建设的对策

1.策划开展必要的公关活动塑造政府良好形象。在危机处理过程中，良好的组织形象既可以统一政府危机公关管理的方向和目标，還可以取得公众的理解与支持。政府应该加强对“四宜三养”和“首善之城”的品牌宣传力度，让其真正深入人心，可以使危机公关管理达到事半功倍的效果。具体可以从三个方面入手：一是要从人员形象、环境形象、管理形象、文化形象和社会责任形象等五个部分将其细分；二是要从理念、行为、视觉、听觉、和文本等五个方面对其进行包装设计；三是要利用博鳌亚洲论坛年会、海南岛欢乐节等重大活动策划开展一些公关活动，对其进行广泛深入宣传。

2.全面提高政府工作人员危机公关管理意识。我们调查的对象包括市政府副处及以上干部、市政府基层管理者、区（镇、乡）政府工作人员及其他工作人员，涉及面比较广，其中90%具有大专以上学历，40.49%的人任职“3年以内”，42.94%的人年龄在“25～35岁”。从这些数据来看，他们都有较强的学习能力，易于接受新鲜事物。因此，通过培训，全面提高他们危机管理意识的可行性高。具体操作办法为：一是明确培训内容，包括公共关系及危机公关的基本知识、媒体交往技巧等，让大家了解预案、明确任务、掌握方法；二是细分培训对象，包括领导层、基层管理人员和新闻发言人等，使不同层面的人都得到专业培训；三是丰富培训手段，包括印制相关宣传册、邀请专家讲座、案例分析等形式。

3.成立各级政府危机公关管理组织。按危机产生的原因，一般把政府危机分为人为危机和自然危机两大类。在危机类型细分的基础上，政府要针对不同类别，组织成立相应的危机公关管理组织，以便统一指挥，其成员应该包括市政府分管领导及相关部门负责人。这个组织，可以不是常设机构，一般只在出现危机时运转，其最大的作用是从组织结构上保证政府具有危机处理能力，同时可以完善政府危机管理决策协调机制，避免各部门的推诿、扯皮现象。在国际旅游岛建设中，省会海口应该是“形象代言人”，“双创”工作势在必行。因此，建议在市、区两级政府分别成立一个常设的公共关系工作部门，这样会大大提高海口市政府危机公关管理的效率，助推海口城市建设。

4.全面提升政府危机公关管理的预防水平。政府危机公关管理的预防，一般包括危机预测分析和应急预案制定两个方面。危机预测分析包括可能发生哪些危机，属于什么性质的危机，可能产生的影响和规模等。制定应急预案包括应对危机的方法、安排各环节处理负责人、明确具体处理办法等。往往危机处理不是某一个部门能解决的问题，而必须要多部门联合行动，是一个系统工程，因此制定应急预案后，一定要上报上级批准后，方可操作。具体可以从三个方面着手准备：一是政府部门内部管理危机预防，二是政府对外工作和执法中的危机预防，三是社会舆论信息的危机预防等。

5.畅通公众信息传播渠道。畅通公众信息传播渠道，就必须要了解信息传播的媒介和熟练掌握信息传播的形式。公众信息传播的媒介大至可以分为符号媒介、印刷媒介、电子媒介、实物媒介和人体媒介等五大类，每一种媒介各有优势与不足。使用基本原则为：一是根据传播对象的特点和需求选择，二是根据所要传播的信息内容选择，三是根据费用情况选择。需要政府危机公关管理人员灵活掌握、有效选择。一般情况下，人们获取信息的习惯是，从广播电视中获得信息概况，再从报纸、杂志、网络中获得更多的细节和深入的解释。政府可以根据公众的这一习惯，确定以哪种媒介为主，以哪种媒介为辅，使不同的媒介互相配合、协同作战。从信息传播形式的选择上，可以是新闻报道，也可以是公开演讲，还可以是新闻发布会等等。此外，用好“微时代”背景下的微信、微博等信息传播媒介也是一个非常重要的手段。

6.严格执行新闻发布制度和努力提高政府新闻发言人水平。政府危机公关管理的一个重要信息发布形式是政府新闻发布会，新闻发言人就是在新闻发布会上负责对外公布信息的专门工作人员。成功的新闻发布会，可以达到宣传组织成绩或求得公众理解，扩大影响或挽回损失的目的；反之，则达不到预想的宣传效果或带来更大麻烦，甚至影响政府公信力。海口市各级政府已经初步建立了新闻发言人制度，但存在执行不力和新闻发言人水平不高等问题。具体可以从三个方面落实：一是抓紧梳理和完善各级政府的新闻发言人制度，做到规范、统一；二是选好新闻发言人，并对其进行礼仪、技巧等方面的专业培训；三是要加强新闻发布的团队建设，确保发布信息全而准。

7.建立健全政府危机公关管理制度。制度，是每一项工作正常有效运转的根本保证。海口市政府应该从政府危机公关管理的“预测、准备和应对”这三大任务入手，系统地对危机管理制度进行完善，具体来说：一是要建立健全政府信息公开制度，及时收集各类信息并通过媒体进行权威、真实发布，以满足公众对信息的渴求；二是要建立健全各类政府危机预警机制，详细周密制定危机管理预案；三是要建立健全各类政府危机处理机制，包括指挥管理机制、识别和评估机制、信息沟通机制和社会救助机制等；四是要建立健全科学的危机处理跟踪机制，实时掌握危机的发展动态，及时做好危机处理方法调整；五是要建立健全危机处理的政府决策机制和问责制，最大限度减少依赖个人能力和经验判断，同时要把危机处理效果作为各级政府及相关工作人员绩效考核的标准和激励，对在危机处理过程中有重大失误的人员进行严格“问责”；六是要建立健全政府危机总结评估机制，对每一次政府危机处理情况进行科学评估，吸取经验教训，全面提升政府的危机管理能力。

8.提升海口政府的整体危机应对能力。在危机处理尤其是公共安全危机处理中，社会公众的广泛参与可以有效提高政府的整体危机应对能力和效率。要调动公众参与的积极性和主动性，就必须提高政府的公信力。为此，要做好以下两方面工作：一是积极有效地通过社会宣传、员工培训、学校教育、社会演习等各种方法和手段，向公众普及危机知识，提高公众危机管理意识，发动和吸引社会公众的广泛参与；二是要做好政府信息公开，利用各类媒介，把台风、地震等预报信息以及各种能公布的信息及时告知公众，最广泛地扩大公众对社会信息的知情权，提高公众对社会事务的参与度。

9.加强海口政府危机公关管理的国际合作。地震、非典等公共危机事件无一不证明，危机处理不及时就会给国家和人民的生命财产带来巨大损失，而一个国家和一个地区的力量很难及时有效应对危机。海口是一个岛屿城市，台风等自然灾害频发，而交通不便、物资匮乏、补给难度大等问题很明显。因此，加强海口市政府危机公关管理的国际合作，不仅可以借鉴国外先进的危机公关管理经验，还可以弥补海口政府在危机应对中的诸多缺陷。合作的具体内容应该包括七个方面：一是预警合作，二是媒体宣传合作，三是制度建设合作，四是国际救援合作，五是公众参与合作，六是政府形象恢复能力提升合作，七是公众的危机公关管理意识和能力培训合作等。

[基金项目：海口市2016年度哲学社会科学规划课题《“双创”背景下的海口市政府危机公关管理理念和能力建设研究》（项目编号：2016-ZZKT-16）]

参考文献：

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[2] 张宁.政府媒体关系策略.中国人事出版社，2014

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[5] 李力.海南问题西瓜危机事件分析及海南省政府危机公关处理策略建议.中国经贸.2015

[6] 李卓毅.淺析政府危机管理中的网络新闻发言人.人民论坛.2013（5）

[7] 纪飞飞.论群体性事件中基层政府危机公关能力及其提升.齐齐哈尔大学学报.2015（12）

[8] 苏尔.浅谈公共危机管理：对比几次危机的相关政策.法制博览.2015（1）

[9] 于淼.探究新媒体环境中政府危机公关的策略.新闻研究导刊.2015（1）

[10] 杨军.网络环境下地方政府公共危机公关研究.学术论坛.2015（1）

[11] 肖峰.政府舆情危机应对的短板及解决路径：以天津港爆炸事故后的政府新闻发布会为例.2015（11）

[12] 海口市人民政府网.http：//www.haikou.gov.cn/

[13] 海南在线.http：//www.hainan.net/

（作者单位：海口经济学院 海南海口 571127）

[作者简介：1.罗永全（1981—），男，重庆云阳人，汉族，研究生，讲师，海口经济学院工商管理学院党总支书记，研究方向：公共关系，大学生教育管理；2.周艳华（1984—），女，广东开平人，硕士，讲师，海口经济学院工商管理学院分团委书记；研究方向：大学生教育管理；3.王忠平（1988—），男，内蒙乌兰察布人，硕士，助教，海口经济学院工商管理学院辅导员，研究方向：大学生教育管理；4.马欣欣（1995—），女，新疆博乐人，本科，海口经济学院工商管理学院2014级市场营销专业学生。]

（责编：若佳）