浅论我国检察机关提起反垄断民事公益诉讼制度及完善

刘红

摘 要 对一些危害社会公共利益的反垄断案件，由于反垄断执法机构有其弱点和缺陷，所以为维护社会公共利益，须由检察机关提起反垄断民事公益诉讼，我国相关法律虽已作了规定，但并不明确具体，本文通过分析检察机关提起反垄断民事公益诉讼的必要性和可行性，对具体的诉讼程序提出了完善建议。

关键词 反垄断 民事公益诉讼 检察机关

作者简介：劉红，兰州财经大学法学院2014级经济法专业硕士研究生，研究方向：经济法。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.015

目前，我国规制垄断行为主要是以行政手段为主，自2008年《反垄断法》颁布实施以来，取得了一定的成就，但在有些领域其发挥的作用并未充分显现出来，客观上不利于《反垄断法》的实施，如对于一些涉及社会公共利益领域的案件，反垄断执法机构有其固有的弱点和缺陷，并不能有效地查处垄断违法行为，维护社会公共利益，所以探索由检察机关提起反垄断民事公益诉讼的制度势在必行。

一、我国检察机关提起反垄断民事公益诉讼的理论基础

在司法改革如火如荼地进行的当下，探索检察机关提起反垄断公益诉讼制度，不仅是为了实现反垄断法的立法目标，维护社会公共利益，保护弱势群体以实现公平正义，更能有效地监督行政机关依法行政，为建设中国特色社会主义法治体系增砖添瓦。

（一）检察机关提起反垄断民事公益诉讼的必要性分析

伴随着市场经济的发展，垄断案件大量出现，如洋奶粉垄断高价案、石油巨头操纵价格案、电信巨头滥用市场支配地位垄断高价案、航空公司协议定价案等，会在一定程度上危害到社会公共利益，而目前我国反垄断执法机关权力配置模式采“权力共享制” ，即由国家发改委、商务部、国家工商局三个执法机关分别对价格垄断协议行为、经营者集中行为和除价格垄断协议行为以外的垄断协议、滥用市场支配地位、行政垄断行为领域内的垄断违法行为进行查处，表面上看权力配置非常清晰，但实践操作中并非如此，如工商部门负责的三类行为都会涉及到价格问题，这就会与发改委负责的价格垄断行为发生冲突，所以在实践中是很难划分清楚界限的，会导致有些垄断行为无人监管的现象。此外，一些企业由于其实力强大、分支机构多、市场占有率大，一旦实施垄断行为，则受害群众十分庞大，而行政执法机构尚不能并不能对其构成威胁，最典型的如2011年底“中国电信和中国联通遭受反垄断调查案”，反垄断执法机构虽有涉及，在接到举报后也介入了调查，但最终因遇到一些“执法障碍”不了了之了。 所以，在我国“一府两院”的体制下，检察机关独立于行政机关之外，赋予检察机关提起反垄断公益诉讼的资格不仅可以监督行政机关依法行政，更能有效地维护社会公共利益，保护众多消费者的合法权益。

（二）检察机关提起反垄断公益诉讼的可行性分析

首先，我国《宪法》第129条和《人民检察院组织法》第1条都对检察院是我国法律监督机关的性质作了规定，所以检察机关在社会公共利益受到侵害时能发挥自身法律监督功能来维护国家和社会的公共利益。在检察机关提起公益诉讼的程序法上，我国《民事诉讼法》第15条规定了当个人利益或社会公共利益遭受不法侵害时，赋予机关、社会团体、企业事业单位支持起诉权，其中的机关就包括检察机关。《刑事诉讼法》第99条第2款规定了检察院在公诉时遇国家财产、集体财产遭受损失的，其可以提起附带民事诉讼，这实际上是明确了检察机关代表国家和社会公共利益的诉讼主体地位。2012年新修改的《民事诉讼法》第55条确立了公益诉讼制度，虽然只明确列举了环境污染和侵害众多消费者合法权益两种类型，但我们认为在当今自由竞争的市场经济环境中，违法垄断行为大量发生，对社会公共利益的损害逐渐扩大，根据解释学原理，垄断案件也属“等”字的题中之义，所以反垄断公益诉讼也是符合新《民事诉讼法》的。2015年7月，全国人大常委会授权发布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（以下简称《方案》），明确了检察机关可以“公益诉讼人”身份对社会公共领域内的案件提起诉讼，虽未明确列举出反垄断案件，但如上文所述，反垄断案件依然可以解释为“等”字中包含的内容。

其次，检察机关作为法律检察监督机关，相对于行政执法机关而言，因其不牵涉地方行政机关和部门的利益，能够保持中立性，故以其身份提起反垄断民事公益诉讼有利于维护社会公共利益；相对于社会团体、公益组织而言，在资金、信息、技术等方面检察机关更是具有不可比拟的优势，有利于更充分地收集证据。故由检察机关提起反垄断民事公益诉讼是符合我国当前实际的。

二、对我国检察机关提起反垄断民事公益诉讼制度的完善

检察机关提起的反垄断民事公益诉讼虽然可以适用《民事诉讼法》中关于公益诉讼的规定，但垄断纠纷案件毕竟不同于一般的民事案件，故《民事诉讼法》中的相关规定并不能完全适用，尽管《方案》对检察机关提起公益诉讼的相关程序作了规定，但仍不完善，笔者认为需要从以下几方面进行细化和完善：

（一）诉前程序

根据上文的分析，我们首先应该明确的是检察机关可以对反垄断领域的案件提起民事公益诉讼。但如何划分检察机关与反垄断执法机关的职权呢？我们认为检察机关作为法律监督机关，为了保障反垄断执法机关的行政执法权和公民、法人、其他组织的民事诉权，其提起反垄断民事公益诉讼应经过诉前程序，即当垄断违法行为严重侵害国家、集体、社会公共利益，反垄断执法机构不作为，又没有个人或社会团体提起诉讼时，检察机关才可以提起反垄断民事公益诉讼。

（二）案件管辖

反垄断案件的特点是覆盖范围广、影响重大、案情相对复杂、涉及的专业性问题较多，所以应根据我国民事诉讼法的“本区域重大复杂的案件”的认定标准从级别和地域两个方面进行设计 。从级别管辖方面，检察机关提起的反垄断民事公益诉讼案件一审应由中级人民法院管辖，这是因为相对于基层法院，我国中级法院法官拥有更多的专业知识和审判技巧经验，另外，对一些经济发达的地区，最高法院还可以确定一些基层管辖法院，来分担中级法院的审判压力；从地域管辖方面，为了方便原告起诉，我们可以规定原告和被告所在地以及案件的发生地法院均有管辖权。

（三）诉讼费用

关于诉讼费用的承担问题，有以下两种观点，第一种观点认为检察机关应向法院预交诉讼费用，认为检察机关既然享有原告的诉讼权利，也就应该履行应尽的义务。第二种观点认为检察机关应当免缴案件受理费或者确定按件收取案件受理费 。筆者认为检察机关提起反垄断民事公益诉讼应不收取诉讼费用，也不按件收费，因为检察机关提起反垄断民事公益诉讼时，虽然按照民事诉讼程序进行，但其代表的却是国家和社会，维护的是国家和社会的公共利益，属于“执行公务”的行为，故不应缴纳诉讼费用。具体应从以下两个方面来看待，对于案件受理费，一律免交；反垄断案件由于涉及的专业性问题较为复杂，如相关市场的界定等，需要相关专家或专门机构进行评估，笔者认为，评估费用由检察机关对其成本进行预期评估后向财政申请拨款，胜诉后返还财政，败诉后由国家承担。

（四）调解与和解制度

对于检察机关提起的反垄断民事公益诉讼案件能否适用调解与和解制度，理论界争议较大。有学者认为对公益诉讼案件可以进行调节与和解，因为：其一，符合民事诉讼的目的；其二，符合诉讼经济原则；其三，符合我国构建和谐社会的目标 。有学者认为应严格适用调解与和解制度，反垄断民事公益诉讼案件原则上不适用调解与和解制度，但可在法院的主持下进行调解，双方也可以进行和解，但调解与和解协议均需向社会公告，我国《最高人民法院关于适用<民事诉讼法>的解释》第289条的规定就采用此种观点，笔者认为这一规定值得商榷，有待进一步改进。调解与和解制度设计的前提是双方自愿平等进行，检察机关在调解与和解的过程中是公共利益的代表者，其没有具体的利益，也就无自愿平等一说，再者，调解与和解本身是诉讼双方相互妥协的产物，是一种诉讼策略，也是法院的一种审判方式和结案方式，是为了节省司法资源，而在反垄断民事公益诉讼中检察机关是社会公共利益的代表，其并不享有处分权，不能为了避免某些主体的利益免受侵害而牺牲社会公共利益，若检察机关享有随意处分社会公共利益的权利，那么就会与其保护公共利益的立法目的背道而驰，所以笔者认为在检察机关提起反垄断民事公益诉讼的过程中不适用调解与和解制度。

（五）检察机关对于诉讼活动和裁判结果的监督权

有学者认为，在检察机关作为原告提起的民事公益诉讼中，其不再享有监督权，因为检察机关此时身兼两职，既是原告又是法律监督机关，这在追求平衡的民事诉讼架构中地位尴尬，有可能陷入既是运动员、又是裁判员的怪圈 。也有学者认为，检察机关在民事公益诉讼中身份为当事人，应与当事人的权利义务相一致，所以在二审上诉时为本机关，抗诉时由上一级检察机关出庭支持抗诉 。

笔者认为上述两种观点都有失偏颇，对于反垄断民事公益诉讼中，检察机关以原告身份提起诉讼，他当然的享有上诉权。但检察机关又作为法律监督机关，此时能否履行监督职责呢？对此，我们认为检察机关能够履行监督职责，可以对其认为二审法院作出的生效裁判有错误的，启动审判监督程序。因为检察机关内部是分工制约的，如在刑事诉讼程序中检察机关所承担的角色与民事公益诉讼类似，其有公诉部门，也有刑事申诉部门，二者分工不同、相互制约，而且在实践中运行良好。

所以在反垄断民事公益诉讼中我们可以借鉴这种模式。

注释：

王健、朱宏文.反垄断法实施问题研究.法律出版社.2013（10）.

张梓太.我国建立反垄断公益诉讼之初步制度构想.法学家.2006（4）.

蔡彦敏.中国环境民事公益诉讼的检察担当.中外法学.2011（1）.

邓思清.公益诉讼制度的程序构想.当代法学.2008（2）.

王福华.对我国检察机关提起民事诉讼的质疑.上海交通大学学报.2003（3）.

洪浩、邓晓静.公益诉讼中检察权的配置.法学.2013（7）.

参考文献：

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[3]杨金顺.检察机关提起民事公益诉讼若干问题分析.宁夏社会科学.2015（9）.

[4]廖中洪.检察机关提起民事诉讼若干问题研究.现代法学.2003（3）.