加强农民工法律援助工作完善法律援助制度

摘 要 农民工是具有农民和进城务工人员“双重身份”的社会群体，农民工总体法律意识不强，其权利受到侵害时，往往会采取不理智的手段，通过上访或围堵债务人来维权。农民工因讨薪、维权而发生的恶性案件每年都会出现。加强农民工法律援助工作，建立和完善农民工专项法律援助制度，对完善我国法律援助制度，疏导农民工维权途径，维护农民工切身利益，维护社会稳定有重要意义。本文通过对河北省农民工法律援助实施的调研，总结农民工法律援助实施工作的情况，分析现状，探析深层次原因，并结合国家政策和立法宗旨，提出完善的建议和措施。

关键词 农民工 法律援助 机构

基金项目：本文系河北省法学会2016年度法学研究课题（课题编号：HBF[2016]D041）研究成果。课题组成员：曹海青、尹巧蕊、齐蕴博。

作者简介：李进，中央司法警官学院法学院讲师，法学硕士，研究方向：民事法律制度和律师制度。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.017

一、农民工法律援助制度的概述

法律援助是国家建立的保障经济困难公民和特殊案件当事人获得必要的法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务，维护当事人合法权益、维护法律正确实施、维护社会公平正义的一项重要法律制度。 法律援助工作是一项重要的民生工程。我国法律援助工作起步晚，上世纪90年代，在北京、上海、广州等地在律师事务所的推动下探索法律援助工作，形成了具有地方特色的法律援助模式，主要包括北京模式、上海模式、广州模式、郑州模式和武汉模式。2003年颁布实施的《法律援助条例》是我国第一部法律援助方面的法规，标志着我国法律援助事业实现了历史性的飞跃，进入了加快发展的新的历史阶段。

党的十八大提出全面推进依法治国，特别是十八届四中全会提出建立有中国特色的社会主义法律体系，明确指出完善法律援助制度，建设完备的法律服务体系。根据会议精神，2016年司法部先后发布《关于做好2016年司法行政系统农民工工作的通知》和《关于切实做好农民工讨薪、维权等服务工作的通知》，该通知体现了国家高度重视农民工法律援助工作，为农民工法律援助工作的实施和农民工专项法律援助制度的构建指明了方向。

二、我省农民工法律援助实施情况的现状

通过调研、查询裁判文书网及实际办理法律援助案件，总结出我省农民工主要权利受侵害的种类和内容，并将其归总如下：

（一）农民工与土地相关的权益纠纷

农民工与土地相关的权益纠纷主要表现为土地承包经营权纠纷和农民工土地补偿款分配纠纷。随着城镇化的发展，越来越多的农民涌入城市务工，同时城市规划和建设需要越多越多的土地，导致农村的土地被大量的征收，用于开发，进行城市建设。而村委会却通过制定村民管理规定，将常年出村在外务工的人员或者在城市已购房居住的人员，界定为非村民。这样当土地被征收时，土地补偿款就不会分配给这些所谓的非村民，直接侵害了农民工的合法权益。

（二）农民工工伤损害赔偿纠纷

没有学历或者年长的农民进城务工往往从事的是体力劳动或者是职业准入门槛较低的服务行业，例如工地的施工人员、家政公司的保洁人员。由于这些行业入职门槛低，市场用工量大，流动性强，用工单位鱼目混杂，层次不齐，导致很多农民工并没有与之签订劳动合同或者是劳务合同。一旦在发生从事劳务过程中的人身损害，用工单位或个人往往推卸责任，强势打压农民工，导致农民工无法通过协商得到公平合理的赔偿。面对高昂的律师费和诉讼费，农民工又望而止步，不敢涉诉。

（三）农民工劳务纠纷

由于农民工总体法律意识较差，文化知识水平较低，从事职业准入门槛较低的行业，当雇主或用工单位，特别是在建筑行业中，由于具体承包人需要先行垫资，当发包方不能及时给付相应价款和报酬时，承包人往往会将责任归责于发包方，让农民工向发包方索要，而发包方与农民工间没有直接的法律关系，根据合同的相对，农民工只能向承包人索要，这就造成具体施工的农民工工资或劳务报酬受到严重的影响和侵害。

（四）农民工医疗损害赔偿纠纷

农村医疗水平较差，当出现重大疾病或者手术时，农民工往往会选择在医疗条件较好，医疗水平较高的城市就医。但是当出现医疗侵权时，农民工作为利益受损方要求院方承担医疗损害赔偿，院方往往会以手术很成功，是由于患者自己的原因导致损害的发生，或者是以患者自身体质为由否认存在医疗过错。医患双方协商解决的可能性不大，农民工往往会选择诉讼。但是按照《侵权责任法》的规定，医疗侵权适用过错责任，适用通常谁主张谁举证，患者需要举证院方具有过错，这加重了受损害方的举证责任，对不懂法律，不懂医学知识的农民工来讲是不可能完成的事项。

三、农民工法律援助实施存在问题的原因及其完善意见

（一）原因分析

1.农民工法律意识不强，小农意识根深蒂固：

由于农民工知识水平有限和法律意识淡薄，进城务工时，没有与用工单位或雇主签订劳动合同或劳务合同，即便簽定了合同，合同很多条款更多的是限制农民工的权利，劳务双方权利义务并不对等。此外，农民工往往心存侥幸，认为发生损害的几率很小或者认为能找到一份工作很不容易，担心过分主张权利会失去就业机会。另外，由于法律意识和知识匮乏，遇到法律问题时，不能及时保存证据或留存证据，导致涉诉时，举证困难。

2.法律援助受援范围狭窄，未将农民工利益的相关问题纳入援助范围：

现行的《法律援助条例》和地方法律援助实施条例只将农民工讨要工资和劳务报酬列入受援范围，但是实践中，越来越多的农民工需要法律帮助的事项不限于纯粹的讨要工资和报酬，而是涉及农民土地承包经营权、农民工土地补偿款纠纷、农民工离婚后子女抚养问题等等。

3.法律援助专职律师匮乏：

我省没有设置法律援助专职律师，一般通过以下模式进行法律援助。

第一，从律师事务所指派社会律师进行法律援助。

第二，从社会服务机构，即法律援助类民办非企业单位中指派人员进行法律援助。

第三，具有相应资格和授权的高校社团，可以指派社团人员具体承办法律援助案件。

第四，工会和妇联等具有公法人性质的社会团体组织指派维权部门的工作人员进行法律援助。

4.涉及到农民工维权案件复杂，人民法院很难处理：

这主要是指涉及到农民工利益的土地承包经营权纠纷、征地补偿款纠纷、村集体经济组织成员权益纠纷等等。司法实践中，遇到此类案件，农民工是很难与村民委员会通过协商达成一致的，农民工为了维护自身合法权益，只能通过诉讼。但是此类案件立案难，人民法院往往以此类案件不属于人民法院管辖为由，不予立案。农民工针对不予立案裁定上诉，二审法院认定属于人民法院受案范围。进入诉讼程序后，这类案件往往处于法律和政策交错地带，涉及到村民自治问题，人民法院很难处理，最终以诉讼请求属于行政机关管辖，驳回起诉，案件回到原点，农民工利益无法得到保护。

（二）完善农民工法律援助的意见建议

1.扩大法律援助受援范围，明确经济困难的标准：

扩大法律援助受援范围，将农民工列为专门保护对象，设置专项法律援助规制。一方面应当将涉及农民切身利益的土地问题、土地承包经营权、征地补偿款、外嫁女子女村民待遇等情况单独列为法律援助受援范围；另一方面应当将农民工工资支付、劳动权益保障等问题纳入受援范围；另外，应当降低法律援助门槛，使更多的低收入农民工群体被纳入到法律援助范围。目前我省法律援助的困难标准是2014年7月调整后的标准，即由之前的城乡居民最低生活保障标准，调整为城乡居民最低生活保障标准的1.5倍。具体标准以申请人住所地的县级人民政府规定的最低生活保障标准的1.5倍为执行标准。申请人应当在其住所地或经常居住地的街道办事处、村民委员会等部门开具低收入证明。

2.加强法律援助工作队伍建设：

如上文所述，我省目前提供法律援助工作的人员包括四种人员，主要集中在社会律师和法律工作者身上。由于办案补贴低，法律援助人员对法律援助案件的关注度和重视程度相较社会收费案件要低，应当加强法律援助人员的职业道德建设。律师协会或法律援助中心应当定期或不定期的组织法律援助人员进行法律培训，更新法律知识，提高执业素养。另外，律师协会或法律援助中心应当定期组织法律援助人员进行经验交流、办案心得交流和疑难复杂案件的磋商研讨，切实提高法律援助人员的专业化养成。

3.健全法律法规，统一不同法律法规的适用：

目前涉及农民工土地利益的法律主要包括《宪法》、《物权法》、《农村土地承包经营法》、《土地管理法》、《最高院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》及各省农村土地承包管理条例。宪法作为根本法，规定了村民自治制度。实践中，村民委员会按照法定程序通过村民大会或村委会制定并通过村民管理规定，规定本村事务。但村民管理规定存在违法法律的情形，侵害了村民利益的情形，按照《农村土地承包经营法》规定，村规民约不得违法法律的规定，违法法律的部分无效。而村民自治是宪法赋予村民管理自己事务的权利，村委会会以村规民约是经合法程序产生并通过，是村民自治的体现，人民法院无权干涉。人民法院在处理此类涉及农民工利益的土地承包经营纠纷、村集体经济组织成员权益纠纷时，就处于两难处境。应当制定具体的村民自治的法律法规或实施细则，明确村委会对村规民约制定内容和通过的程序，使各部法律间适用统一。

注释：

中共中央辦公厅、国务院办公厅近日印发.关于完善法律援助制度的意见.2015年6月29日.

参考文献：

[1]孔有利.农村城镇化进程中农村集体经济组织产权制度变迁.南京：南京农业大学.2004.

[2]肖顺武、侯文飞.论我国土地补偿制度之完善——基于土地利益公平分享视角的解析.理论与改革.2007（5）.

[3]吕小娜.我国集体土地征收补偿法律保障机制研究.开封：河南大学.2011.