金融消费者保护问题研究

凌思佳　郁宇昊

摘 要 资本市场加速发展，证券市场的发展使金融消费者权益面临极大的挑战，而且金融消费者对证券市场又有着极大的影响。因此在《证券法》修改下加入金融消费者权益保护规定成了题中应有之义。本文在《证券法》推进修改的背景下探讨金融消费者的界定、我国的现状以及金融消费者保护建议。

关键词 金融 消费者 风险教育 信息披露

作者简介：凌思佳、郁宇昊，上海对外经贸大学法学院2015级硕士研究生，研究方向：金融法。

中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.039

一、 引言

1998年亚洲金融危机对港币的冲击，是促成我国出台第一部证券法的重要原因之一，因为金融危机，各国对金融消费者权益的保护问题逐渐重视起来。十几年间，金融业飞速发展，已有的金融立法已经不能满足证券市场的深入发展。2015年4月20日人大常委会第十四会议审议《中华人民共和国证券法（修订草案）》（以下简称《证券法》修订案）专章规定了投资者保护，投资者定义为“从事证券投资活动，享有投资收并承担投资风险的自然人、法人或者其他组织”。本文讨论的金融消费者将从自然人角度切入，深入探讨。

二、金融消费者的界定

（一）金融消费者与投资者区别

2006年实施的《商业银行金融创新指引》中第18条首次提出了金融消费者的概念，将金融消费者和投资者进行区分。2013年中国人民银行办公厅发布的《中国人民银行金融消费权益保护工作管理办法（试行）》中指出金融消费者是指在中华人民共和国境内购买、使用金融机构销售的金融产品或接受金融机构提供的金融服务的自然人。我国有学者认为应区分投资者与金融消费者，可以将个人投资者纳入金融消费者的概念，因为诸如投资股票债券、购买个人理财产品等结算、信用或资金运用等金融需求属于消费需求。笔者认为应将生活消费的金融消费者与具有营利目的的投资企业组织相分离，才更有利于针对弱势群体进行保护。

（二）金融消费者与一般消费者区别

《消费者权益保护法》中的消費者是指为个人的目的购买或者使用商品和接受服务的社会成员，这是一般的消费，是基于生存和繁衍所需要的物质和精神消费，一般的消费具有具体性、及时性、大众性和享用性，而本文所指的金融消费者则呈现无形性、期间性、投资性，所以其并不适用于金融消费者的保护。另外《证券法》修订案中第167条也将投资者分为普通投资者和专业投资者，但就划分标准并未给予明确规定。笔者认为将金融消费者与一般消费者分离，将金融消费者中的机构团体与自然人分离，更利于保护弱势群体。

所以本文认为，金融消费者是指在证券交易中处于信息严重不对称的弱势地位，同时对证券交易一方的信息披露存在严重依赖性的自然人。

三、我国的现状

（一）法律缺位

域外各国均加强法律制度对金融消费者的保护，例如美国金融危机之后的《多德——弗兰克法案》，英国的《英国金融服务和市场法》、《消费者投诉处理办法》、《消费者信用法》，日本以信息披露为基础的制度比如金融销售者的说明义务。与其他国家的立法相比，我国的立法还尚显不足。《消费者权益保护法》等法律的保护对象是一般的消费者权益，对金融消费者没有针对性、操作性、具体性，并不适用。《证券法》修订案虽有专章规定投资者保护，但侧重诉讼权利的保护，未能具体规定对金融消费者的保护；也有专章关于信息披露的规定，但是就何为欺诈性信息、误导性信息均未明确规定，对违反信息披露的行政处罚也较轻。

（二）金融消费者在金融交易中处于弱势地位

金融消费者的利益受到侵害的最重要原因之一就是证券市场中广泛存在的信息不对称现象。由于金融消费者在产品性质、价格等方面存在的信息劣势，导致消费者不可能准确判断金融产品的质量和自身接受风险的能力。证券机构处于消费中的主导地位，在信息掌握方面更具优势，而金融消费者不会花费大量的时间和精力努力学习金融相关的知识。比如对于股票市场，大部分的股民不会主动了解《信息披露违法行为行政责任认定规则》，不会对股票市场信息披露的违法行为有很好的认知。因此，当合法权益受到损害时，有些人根本就不知道该如何维护自己的合法权益，或者认为维权的成本过高，放弃维权。

（三）保护机制不够健全

2011年证监会成立内设机构投资者保护局，但主要发挥统筹规划、组织协调的功能，并不具体涉及相关保护措施。目前我国没有建立金融消费者权益诉讼制度，更缺少一个金融消费者投诉信息处理数据库，主要是对投诉次数、金额等信息进行分类分析，识别金融消费者保护工作中存在的问题。2013年年底国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》，但定性多量化少。

《证券法》修订案第197条规定证交所设立风险基金，不得擅自使用。2006年中国证券监管委员会也发布了《证券投资者保护基金管理办法》，基金的主要用途是保证证券公司被采取强制性监管措施时对债权人予以补偿，监测证券公司的风险，但是就补偿金额、补偿的金额限制、如何补偿、补偿的程序、基金不足覆盖所有的债权人等问题未作出具体的规定，且就风险如何监测、监测之后是否需要报告、报告的程序、报告之后解决方案、方案的实施问题等等都未涉及，因此我国的金融消费者的保护基金制度并不完善。整体上来说，它属于事后救济型，事前的监管职责，主要还是证监会、交易所、证券业协会来履行；其也并不是处于首要位置，只是辅助其它救济方式；证券投资者保护基金一般在通常情况下不会发挥其作用，并且其保护的对象也是有限制的。

四、 金融消费者保护建议

（一）立法完善

在《证券法》修改的背景下，配套建立一个统一的专门的立法显得尤为重要，将现有的证券法律法规行业规定等等建成一个系统性的金融消费者法律保护依据，这不仅仅是金融消费者的定义问题，还包括金融消费者具体的权利，因为权利是救济的基础，没有权利就没有救济。还有对救济的流程进行规定，一个简化的救济程序也是对金融消费者的间接保护。

（二）金融消费者的知识和风险教育

2007年中国证券监督管理委员会发布《关于进一步加强投资者教育、强化市场监管有关工作的通知》中就规定了要保护投资者的合法权益，但是重点放在经营者向投资者充分揭示风险和信息披露上。第一，它并没有提供一个完整的告知方案。所以《证券法》修改中可以将证券机构的风险教育设置分级教育，第一级是对金融消费者在消费前的证券入门知识教育；第二级是金融消费者购买证券产品之后，证券机构对购买的产品的风险分析；第三级是购买一定期限后，金融机构对证券产品发展和预期收益风险教育。主要还是通过书面或者证券机构的实地讲解，或者通过专业的证券分析师的分析会或报告会来进行。第二，它针对的是证券投资者，并不是完全针对处于弱势地位的金融消费者。所以对于目前仍要加强金融消费者的知识和风险教育，包括三个部分，第一是知识教育，对于金融消费者的决策理论进行教育帮助，使得金融消费者了解证券市场的风险，养成理性消费者的理念。第二是风险教育，投资风险认知教育，主通过资产配置原理知识的学习，认识证券市场的风险对投资者财富可持续增长的影响，从而使消费者在合理在分配家庭财产方面有较为适当的方案。第三，权益保护教育，是金融消费者掌握利益受损后的应急方案或者救济措施，减少由于证券市场的高风险带来的损失，抵御风险。

（三）强化经营者义务

证券市场中与消费者相对应的是证券公司、证券发行人、证券中介机构，称为证券经营者，证券市场上的主体复杂多类，若要保护金融消费者的权利，经营者的义务也需要强化。比如说：信息保密、信息公开披露、提供最新信息等等。然而金融消费者权益受到侵犯的重要原因就死证券市场中的信息不对称问题，金融消费者只有获得充分的信息，才能在合理的时间、合理的金融机构选择合理的金融商品。目前的《证券法》修正案中专章规定了信息披露，对不具有专业知识以及处在信息不对称地位的金融消费者来说是一个掌握证券交易风险的契机。但是这不仅仅是加入信息披露制度就可以的，目前我国存在证券分析师和机构投资者存在着通过“信息提前透露”和“知情交易”进行合谋的行业潜规则的现象。所以若证券分析师与机构投资者存在某种利益关系，通过一些行为进行合作，那么对金融消费者来说将会处于更加劣势的地位。所以，强化经营者的义务，不仅要关注信息披露的制度，更要重视信息提前披露的问题，证券分析师的报告要公开发布，对所有的证券消费者必须一视同仁。

（四）构建多样化救济途径

《证券法》修改中并未就金融消费者保护的救济做出修改，但是根据我国目前司法实践的缺陷、纠纷处理机制的缺失、金融消费者保护基金不够完善的现状，构建多样化救济途径非常迫切。当然诉讼是最常用的糾纷解决方式，但却是投入的时间、金钱、精力最高的，也是最终的纠纷解决方式。鉴于目前有关证券诉讼救济制度进程缓慢，因此，似乎可以在诉讼争议解决方式之外，试着建立仲裁、调解、协商、补偿等救济模式。还可以建立快捷的投诉机制，在监管部门内部建立消费者投诉处理机构，保证金融消费者的信访不带有政治色彩；在金融监管部门发现并处理了金融机构的违法或者违规行为后应将处理结果发布公告。

由于目前“问题券商”的不断涌现可以设立金融消费者保护基金，基于券商挪用客户的保证金或者是托管国债或者严重违规经营，在提出诉讼或非诉等多种救济方式外还需要建立金融消费者的基金。要先确定金融消费者保护基金的来源，然后还有赔偿的对象，赔偿的方式，赔偿的程序，尽力做到便捷的赔偿程序，防止复杂的程序给金融消费者造成实质上基金无法运作。

（五）加强证券市场诚信建设

证券市场本身的建设也很重要，因此可以在《证券法》修订案中加入诚信准则和行为规范的规定，同时也要完善上市公司的诚信评价体系和管理体系，使监管部门能够加强对上市公司的管理。其次加强中介机构诚信建设。积极加强行业协会与有关政府部门的沟通和协调工作，建立协会和政府部门在监管和惩处工作上的“互动”合作机制。通过职业信用评价对中介及其工作人员的信用状况进行评价。在根据不同的信用状况，对不同信用阶段的人员实施不同程度的业务禁止，以便让严重欺诈者远离证券市场，维护证券市场的纯洁诚信。

五、 结语

本文所指的金融消费者与一般消费者有一定的差异，并且在证券交易市场中又是处于弱势地位，但目前《证券法》修订案并未就证券市场中的金融消费者保护问题做出提议，以后的修改应以保护金融消费者基本权利为基础增加相关具体措施，将事前、事中、事后监管有效的结合，切实保护金融消费者合法权利。

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