从形式到实质：行政审判中的司法建议及反馈实证研究

摘 要 司法建议是行政审判过程中衍生的主要制度之一，其制度功能在于保证行政裁判的司法效果和社会效果统一，督促行政机关自纠存在缺陷的行政行为，促进依法行政和法治国家的建设。本文重点将从心理学的角度，以行政机关和法院的思维方式为视角，并辅以实证样本分析，探究當前行政机关司法建议反馈制度存在的缺陷、内在机理以及救济方式。

关键词 司法建议 我向思维 理性思维 反馈效果 监督平台

作者简介：韩枫，浙江省余姚市人民法院法官助理，科员，研究方向：刑法学、行政法学。

中图分类号：D926.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.048

“心若改变，你的态度跟着改变；态度改变，你的行为跟着改变。”——亚伯拉罕·马斯洛。司法建议作为司法机关和行政机关交流的主要媒介方式，对于法院能够起到加强法制宣传效果、增强司法能动性、促进法治政府建设等作用；对于行政机关则可以防止过多涉诉、改进执法促进依法行政。本文将以行政机关和法院思维方式与立场为独特视角，并辅以样本分析，探析当前司法建议制度停滞不前的原因和让司法建议起到应有的实效的措施。

一、窥测——实践样本的采集及测验效果

司法建议复函能直观地反映行政机关在对待司法建议时的不同态度，有的对于司法建议只是简单的回应，并有敷衍塞责之嫌。而有的则能够直面对自身的违法行政行为并采取有效措施加以改进。现对实验样本进行采集及具体分析。

（一）基本样本采集

司法建议制度目前仍受关注，不仅仅是因为法院系统仍将其数量、内容列为考核指标，更重要的是司法建议复函能够直观反映行政机关对待自身违法行为的态度，使法官有效了解行政机关的行为心理等。笔者将以Y基层法院行政审判庭自2014年及2015年间共作出的21份行政司法建议及其复函为样本，涉及主体广泛，反馈时间及反馈内容多样例如建议对象是本地行政机关的，复函时间一般超过30日或经法院催促后回复，但其复函内有一般格式化甚至有存在由法院来拟制复函内容再由行政机关签章的情况；建议对象是附近县市行政机关时，基本回复但有部分超过30日时限，但内容基本单一格式化，少有“干货”；当复函对象是省会、大中城市行政机关，全部在30日内回复，基本内容基本严谨、规范，举措得当，但有时尽管有些复函的内容是满足要求了，但其提出的具体改进方案到底是否切实得到执行，这些其实都难以反映。

（二）具体内容考察

司法建议制度的价值在于其是司法权和行政权相互制约、相互督的重要方式。以个案为切入点，进而针对违法行政行为作出司法建议，并发送给相关行政机关从行政行为源头上予以改进，这是司法建议制度的出发点。故法院经常会在裁判之后做出相应的司法建议书，来引导行政机关合理、合法地做出行政行为。

1.司法建议的提出：

（1）司法建议的内容。最高人民法院出台的《关于加强司法建议工作的意见》①明确提出法院在审判执行工作中发现的10类问题可以提出司法建议。人民法院在该10项情况下，可以提出司法建议来建议有关单位采取相关措施。实践中的类型有：有土地、拆迁案件、工商登记、公安登记未尽审慎审查义务而违反法定程序的案件；有劳动社会保障本门作出不予认定工伤主要证据不足的案件；有国土部门在作出土地审批、确认行为时主要证件不足的案件；有一些基层执法机关不履行政府信息公开法定职责的案件；有公安、工商机关作出的行政处罚不考虑具体案情，导致行政处罚显失公平或明显不合理的案件等。

（2）司法建议的类型。司法建议书包括以下类型：一是针对个案中反映的具体问题制作的个案司法建议书；二是针对某一类案件中反映的普遍性问题制作的类案司法建议书；三是针对一定时期经济社会发展中存在的普遍性、系统性问题制作的综合司法建议书。

司法实践中，根据实际需要，综合司法建议书可以附相关调研报告、审判工作报告（白皮书）等材料。另外，司法建议的外在形式也在不断创新，其中法院智囊团的威力不容小觑。例如编发指导手册、整理出版案例集等。甚至还有组织相关部门的工作协调会、法治微电影宣传②、微信公众号宣传等都是落实司法建议的有效载体，这些司法建议的效果同样显著。

2.行政机关的反馈分析：

可以讲，行政机关的反馈才是司法建议制度的核心所在。但是近年来行政机关反馈积极性不高、反馈内容日益减少、反馈效果日益低下同样也是不争的事实。

（1）反馈数量。根据该两年间21份样本来看，Y法院作出的司法建议书基本得到了回应，但正如表一说明的，其中很大一部分是存在“水份”的。法院为了应对内部考核的要求会让建议对象及时作出反馈，如果迟迟得不到回复，便自我拟制反馈内容。

（2）反馈方式。样本显示，行政机关对司法建议书的反馈方式基本以回复函的方式作出。并通过信函、传真等媒介送达至法院行政审判庭或法院信访部门。

（3）反馈内容。根据该21份样本的反馈内容显示，笔者发现反馈内容基本套用几种格式，没有新颖性或很难对类似现实问题的解决有较强的针对性。例如告知相关行政人员情况并指正、通报问题，对不规范行政行为的检讨、组织执法培训、总结执法经验、组织学习讨论、自查整改、检查整改等等。这些表述当然没问题，但具体真的有从书面材料中的形式说明到实际工作中的实质改变吗，这就不得而知了。

（4）反馈效果。从反馈效果来看，如果单从字面理论上来看，反馈中确实提到不少能够加强执法效果、实现依法行政目的的内容，而且该些内容能够切实做到，确实也能够起到一定的效果。例如表三显示的组织执法培训、总结执法经验，告诫相关执法人员，对其不规范行政行为的指正和督促检讨等内容。但这些反馈内容有起到应有的作用吗，相信没人能够作出肯定的答复，根据笔者对Y法院及兄弟法院C法院行政审判庭行政法官的问卷调查来看，绝大多少行政法官认为司法建议书的作用不明显、行政机关反馈的效果更是难有实效。③

二、认知——当前存在的具体问题梳理

（一）公开程度低、推广无方

司法建议缺少公开性，据笔者观察，法院的司法建议及行政机关的反馈基本上处于封闭状态，除发出法院、发送对象和抄送机关外，涉案当事人与社会公众基本不知情，甚至根本不知道有司法建議的存在，其影响力可想而知。另法官总结梳理后作出的优质司法建议发出后，除应付内部考核检查与评比外，只能长久地沉眠在档案中，完全埋没了其示范与推广价值。

（二）“柔性建议”、形同虚设

当前司法建议的实际效果完全取决于发送对象的自愿落实，而没有反馈的司法建议，自不必对其落实报以希望；即便有反馈并表示愿意采纳的司法建议，其内容到底有无落实，也没有后续监督机制。也许有反驳观点认为“建议”本身便不应有其强制性，只是提出意见，但是没有监督，没有强制性，便没有落实的实效性，这是必然的真理。

（三）公信力降低、舆论压力

司法建议得不到反馈效果，涉案问题仍旧存在，甚至行政机关由于交叉管辖之后，信息不对接，不到位，导致执行难问题④都会给法院的行政审判质量大打折扣。另外，行政审判不同于民事审判，社会舆论在在有些行政相对人的造势下对行政审判关注密切。一旦存在审判立意不明确、证据不充分或是裁判结果不到位的情况下，必然影响法院和行政机关的公众形象，公信力也必然受到质疑。

（四）建议质量低质、说理欠缺

基层法院作为绝大多数行政审判的一审法院，行政关系中暴露的问题也往往由基层法院第一手掌控。但基层法院行政审判队伍的短缺及素质存在参差不齐等现实问题，导致司法建议书写、说理程度上的把握上会存在瑕疵，说理讲法难以面面俱到，考虑周全。这就间接上影响了行政机关对待司法建议的不尊重或难以操作。

（五）对接不完备、缺少监督

目前，法院与行政机关并没有存在专门有效的对接机构，基本上都是从法院行政庭直接转送给相应行政机关，再由行政机关送达给具体行政部门的方式。转递过程繁琐导致了双方的交流、反馈处理仓促，难以及时评价、解决现实存在的问题。另外司法建议除了作出法院与送达机关以及抄送机关外基本没有一个中立的机关或机构来把握建议的质量和对于反馈内容的措施、效果的追踪评价，这就导致了建议仍旧只是个“建议”，实施效果根本无从考察。

三、剖析——行政机关与法院的思维方式探知

（一）行政机关趋利避害、压力所迫

即使处于强势地位，在行政诉讼中，行政机关作为被告承担着证明责任，导致行政机关因证据的收集、保存、出示上存在问题而败诉，或由法院调解结案。而行政机关败诉的风险不仅仅在于当前行政行为被确认违法并待纠正，有时还面临着高昂的赔偿、补偿款，以及舆论压力。除此之外，行政机关会会因其在其严格的立法背景和执法条件下作出行政行为，基本不存在需要根本修改或解决的抗辩理由，对法院提出的司法建议的专业性和针对性提出质疑，使得行政机关与司法机关会处在互不信任的立场上，可想而知，行政机关对于该司法建议的反馈必定会敷衍了事。

与此同时，行政机关内部也会面临承担极大的败诉后果。不仅作出行政机关的行政人员面临检讨处罚、行政审批人、负责人也同样面临尴尬的局面。所以站在行政机关的立场上，故当问题被法院写进司法建议，即使其行政行为确实存在错误，其反馈内容也是极力避免承认错误，套用一些格式内容，含糊其辞。

再者，行政机关内部也存在千丝万缕的联系。上级部门和下级部门，具体行政单位和当地政府（法律规定法院司法建议作出的两个对象）对于被诉行政行为，往往可能牵一发而动全身，如果涉及根本性违法或需彻底纠正更无疑是加大了该些机关的工作量，也使自己过去的工作倍受质疑。而上述这些方面恰恰便是心理学中我向思维的具体表现：以自我为中心，趋利避害。

（二）法院态度息诉宁人、步履维艰

法官面临着各种考核压力。内部考核明确规定行政法官必须在考核年内做出一定数量的司法建议，并规定拿出一定数量的司法建议上报推荐给上级法院进行评比。据笔者观察，有些所谓的司法建议其内容完全可以在判决书中予以指出，有的司法建议则相当于普法教育，甚至有极个别司法建议存在“越位”现象，即对于那些本应判决行政机关败诉的案件，却“退而求其次”，仅发出司法建议，在裁判文书中避而不谈被诉行为的违法性。能动司法是在适用法律过程中的能动，不是突破法律，也不是随意盲目司法；能动司法需要高度重视司法自律和自限，必须确保在法制的轨道上进行，必须遵循司法工作的客观规律，坚持司法的基本特征，恪守人民法院的权力分工和职责范围，要做到坚持底线、进退有度。⑤这便是法院“崇尚”的我向思维导致的。

所以如果对法院的司法建议工作做个总结，法院便是理性思维和我向思维的结合体，一方面法院同样面临着与行政机构相似的舆论压力、内部考核等因素，法官在力争完成裁判任务时，力求免遭质疑，这是法官或者说是法院我向思维的体现；但另一方面司法裁判的公平正义性要求，督促法官在作出裁判和司法建议的过程中能够理性地分析考量，力求定纷止争、化解矛盾、确保公平。这便是司法理性思维的体现。

四、突破——探索解决新思路

（一）科学建议、加强素质

“顾名思义，既然是司法建议，就应当有具体的、切实可行的建议，不能仅仅止步于提出问题；而且建议必须是具有可操作性的，原则、笼统、不具有操作性的建议等同于没有建议。” 提出司法建议的形式可以是多种多样的，正如上文所提到的“白皮书”、“协调会”、“微电影”等，大大提高了司法建议的针对性、可接受性和实效性，但其重点是必须要紧紧围绕行政审判工作中所暴露出来的行政机关行政执法问题或行政审判当中遇到的困境，并提出富有建设性的意见。而如何保证建议的科学性和高水准、规范化发布，这又与法官的职业素质密切相关。所以法官必须不断提高自身的专业素养，做到精益求精，致力于写出更具有科学性和针对性的司法建议。

（二）遵循规律、服务大局

司法建议制度的建立和完善必须遵循司法规律，基于法院的基本职能，从司法服务和保障大局的方面提建议。

1.围绕助推依法行政提建议：

针对执法办案过程中发现的政府职能部门执法主体不适格、执法行为不规范、执法程序有瑕疵、越权执法等问题，及时向政府部门提出规范行政程序，纠正不当行政行为的司法建议。例如向环保局发出规范调查取证程序，加大环保执法力度的司法建议，推动建立了相关职能部门协同参与的环境执法协作机制。再例如针对有些行政机关怠于履职、管理不善的问题，则提出了健全管理机制和责任追究机制的司法建议等。

2.围绕增强司法人权保障力度提建议：

針对一些司法程序中暴露出来的违法羁押、证据收集不规范、越权等问题，提出司法建议来促进了司法程序的规范，增强了司法人权保障的力度。例如对公安局侦办未成年人犯罪的案件，讯问未成年人时没有通知其法定代理人到场的情况提出的司法建议等。

3.围绕保障民生提建议：

针对社保、工伤、医疗等涉民生案件时，通过及时发出司法建议，有效保障了弱势群体权益的实现，推动构建良好的保险工伤赔偿、推动构建和谐的医患关系等。例如向社保中心发出正确适用《工伤保险条例》、依法支付仍在工伤保险期的工伤职工补助金的司法建议等。

（三）积极创新、加强监督

1.革新思想观念：

正如上文所提到的，牵制法院和行政机关一些无意义的内部考核以及我向思维的方式确实存在着不良影响。法院方面，如一味的追求司法建议数量，但人力物力有限，那质量当然就会出现问题；行政机关方面，如一味地追求业绩干净、避免承担错误、内部保护主义泛滥，反馈效果自然也会大打折扣。所以取消内部考核是关键，反过来更要加强行政机关对司法建议反馈内容效果的考核，调动工作人员的积极性，确保涉及问题获得实际可解决的方式和内容。此外，也要加强对各机关负责人、其他工作人员的教育宣传，纠正其以自我为中心的价值观，建立真正为人民服务的价值观。

2.创新制度机制：

司法建议不同于裁判文书，并不具有直接的司法强制执行力，只是力求通过摆事实、讲道理、明法律来形成说服力。而有说服力司法建议的落实不能完全依赖行政机关的自觉自律。所以机制创新时不可待。笔者认为，设立第一责任人制度不失为一个好方法。而市人大及常委会，作为地方最高权威应扛起这面旗帜，对各行政机关的司法建议的反馈、落实率提出要求，通过市政府制定专门的司法建议反馈落实评议考核办法，并在行政——司法联席会议中定期专题交流司法建议的反馈落实情况等机制创新。

3.构建监督平台：

巧借外力，提升司法建议的实效。引入检察院作为一个第三方监督机构，是一个不错的选择。行政监督与法律监督是我国检察权的本质属性和核心职能，检察机关具有独立性以及天生的监督性质，恰合担当该项职责。检察机关一方面可以通过监督法院作出的司法建议质量与数量，保证指出的问题能够有针对性；另一方面则是通过监督行政机关作出的复函以及后续措施，保证司法建议中问题得到切实落实，来发现敷衍塞责情况时，就应严厉指出并在社会曝光，必要时把评价结果告知第一责任人，查明事实、严加惩处。

五、结语

司法建议制度仍具有其天然的制度优势。本文力求从行政机关和法院的思维方式视角发现问题、分析问题、进而提出解决措施。让这项优越制度能够精益求精，真正落到实处。“心若改变，你的态度跟着改变；态度改变，你的行为跟着改变；行为改变，你的习惯跟着改变；习惯改变，你的命运将跟着改变。”所以作为司法主体中的一员，我们不妨先种下一颗为人民服务的赤热之心，最后才能收获改变命运的果实，受人民所敬仰、爱戴、尊重。

注释：

2012年3月15日最高人民法院出台的法〔2012〕74号《关于加强司法建议工作的意见》第二点第七项。

例如法治微电影《一场雾霾引发的官司》上线仪式在最高人民法院举行，该电影由人民法院新闻传媒总社影视中心和山东省即墨市人民法院联合推出。影片聚焦行政审判工作的时代背景，讲述了一身正气，敢于担当的牛镇长在街道民众举报后，立即率领工作人员查封涉事企业，不料被这家企业告上法庭的故事。这部影片在笔者看来就是一封写给行政机关的司法建议书，可以帮助广大基层干部规范自身行为，提高依法行政依法用权的能力，对帮助和促进行政机关提升依法行政水平起到了积极作用。

附调查问卷内容

当前基层法院对于当地行政机关涉诉的行政案件大都采用交叉管辖的方式，即由Y市法院审理C市行政案件。这可以避免地方保护主义，保证司法的公正正义。但这同时带来了诸多问题。比如Y市法院作出的行政判决，C市行政机关经常以交流、对接不到位为由，拖延诉讼、拖延执行、甚至逃避执行。这都无形之间增加了法院行政审判的难度，也会让法院工作备受质疑。

汤海庆、易飞.行政审判司法建议的特征与完善.人民司法.2012（7）.72.

江必新.扩宽行政审判职能 推进社会管理创新.行政执法与行政审判.2011（第二辑）.