不信任投票权与解散议会权的互动关系对议会制政府稳定性的影响

摘 要 在实行民主议会体制的政府当中，很多时候内阁里的首相会因为各类缘由受到来自议会的不信任质疑而遭罢免，另一方面，领导政府的首相则有动用解散议会权为自己解围。然而议会制现实运行中呈现为“权力融合”的倾向，并非寻求政体内部彼此对抗。本文将从议会制政府运作机制、解散议会权与不信任投票权实际运行关系等方面来探讨其对议会制政府稳定性的影响。

关键词 不信任 议会制 稳定性

作者简介：李翔，华南师范大学政治与行政学院硕士研究生，助教，研究方向：政治学。

中图分类号：D602 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.072

当今时代，多数实行议会制的西方国家里，在议会中常常会出现执政多数与反对派的对立。一般情况下，政府希望能按照自己的意愿行事，大部分多数党的议员会按照政党领袖的指示来投票，只有建立一致性的共识，该政党才能牢牢掌握政府权力，否则，针对政府启动不信任权将导致政府的下台。

一、议会制政府的运作机制

（一）权力关系

法国贵族孟德斯鸠在其著作《论法的精神》中讲述了权力分立，作为总统制的代表性国家——美国热衷于建构“制约与平衡”、“分立的政府”，行政、立法两者在分权框架内就某类议题彼此争吵不休，导致双方容易陷入互不相让的僵局。因而西欧人把美国人那套体制看成是低效和愚笨的，他们创立呈现为“权力融合”倾向的议会制度，寻求摆脱那种美国式的政体内部的彼此对抗 ，权力融合以议会为中心，表现在三个方面：1.双重身份的融合，比方内阁中首相、各司职大臣们不仅有行政身份，而且也具备议员身份；2.机构融合，上议院中往往设立终审法院；3.在三类国家机构中，大法官担负起司法要员、内阁重臣、上院院长三者合一的角色。

（二）政府首脑产生及政府存在的基础

政府是由拥有代表一个特定的社群作出有约束力决定的权力的人来组成，它具备权威的、强制的权力，其要在社群与国家建设、安全与秩序、保障权利、促进经济效率和增长、社会正义、保护弱者等方面来建构社会秩序。政府身为政治机构，它采用强制方式展现其政治组织能力，防范任何发生的社会分裂。政治机构本身的合法性是最为重要的，政府形式的有效性正有赖于此。 与总统制直选政府首脑不同，诸如英国、加拿大、西德、日本等国家，其特点都是政治行政部门与一个直接联系的具有重要作用的立法机构相结合。在大多数这样的政权中，内阁通常是由议会选举产生，并且只有获得议会过半数支持的情况下才能执政， 议会制下政府首脑由立法机构直接选举产生。内阁由首相主持，首相为政府首脑，并由其选出其他内阁成员。当然，也有通过特殊程序选出首相的情形，如2000年，日本首相小渊惠三因病突然入院，自民党各派系就此事态展开了紧急磋商，在推举新首相过程中，党内实力最大的小渊派担心联合内阁的分裂，考虑到在1999年的自民党总裁选举中，森喜朗鼎力帮助小渊，拒绝出马，从而使小渊惠三再次顺利当选自民党总裁，小渊之后的总裁，自然应归森喜朗。于是投桃报李，经过密室磋商，党内一致选择了森喜朗。随后，按照民主程序，众参两院全体议员分别以记名投票方式选举新首相，由于公明党和刚从自民党分裂出来的保守党都投票支持森喜朗，他在两院的票数都过半，从而被指定为日本第85代首相，并迅速组成新内阁。

（三）政府独立性及成员的忠诚冲突

议会制国家当中，执政党或执政联盟的成员具有议员和行政官员双重身份，这样权力融合的外在表现形式给政府独立性与成员的忠诚带来麻烦。一方面，因为绝大多数议员不会与自身政党领导意见相左，基本上议会里面的投票结果会在意料之中，赞成票来自支持内阁的政黨，而反对票自然就出自反对派议员。“会场演讲”和“走廊说服”不起任何影响。议员们遵照政党意愿导向给出投票选择。议员在这种政治体制下便丧失了自身的独立性，内阁轻而易举地把议会当成专供自己使用的橡皮图章，决策的落地变得迅捷、理性、高效，代价则是立法机关独立影响的丧失。 另一方面，执政的内阁往希望能控制议会多数，就像英国议会成员很少投票对抗其政党领导人的指示，因为只要内阁能控制议会多数，他们就能够保持任职，偏离政党路线意味着面临下台和重新选举的风险。 这一点上面反映出议会议员作为人本身的价值独立矛盾，到底是忠于政府，还是忠于政党。

（四）议会中的少数

某些情况下，最大的政党为使占有半数以上的议席，不得不拉拢一些小党结成议会联盟。另外，议会中小党的消极支持也会导致少数政府，例如在政府预算这种敏感议案上，执政党极有可能因缺乏足额支持而得到不信任投票。当年英国工党政府就是因为议会小党不再支持其内阁而倒台。可以看到，议会制这种政体中，议会中少数派有时会成为左右局势的关键部门。

二、不信任投票权

高度的不信任服务了一些公共政策参与者的意图，它限制了行动，分散了注意力，满足了不断竞选， 议员们的不满与其说是对议案的不满、失望，还不如看成是内阁整体遭遇到信任危机。

（一）不信任投票行使的政治情境

一般说来，立法、行政两个机构的任期并不是那么牢靠。议会在大多数情况下都可以投票解散内阁，使得这种制度成为可能的关键特征是首相和议会多数派之间的信任关系。在议会政府中，政府内阁一方只有也必须获得议会多数信任，否则，一旦议会准备投出不信任票，内阁就得面临辞职的危险。

（二）不信任投票运用的法律约束

大部分议会制国家里，政府首脑常常要依据法定程序回应议会质询。当然，若因问题涉及国家利益或者说太过复杂，政府方面不便给出解释的，议会也不好强制他回答。不过，随之而来的将会是更加严厉的法定程序，例如埃及议会的撤销信任、日本国会的调查程序等，不到万不得已的境地时，不可随意启动这类别的既定程序，仅仅因为议会没有得到自己满意的答复，就轻率地将内阁罢免，于情于理都显得较为儿戏，这也为权力斗争作出一个消极示范，议题处理中的满意标准在客观上来说相当模糊，如果反对党随意启动法定免职程序，那么，整个国家机构日常工作将无法运转下去。

（三）不信任投票权的对象

1.政府整体（内阁责任制，两党制）英国：

在英国，内阁可以被看作为政府的管理委员会，它向议会负责，其成员既是议员又是政府行政人员，每逢议会开会，这些人不但要参加会议而且还要认真回复反对党的质疑。议会质询通常安排在午后，执政党议员会坐在“政府席位”，反对党议员则就坐“反对派席位”，双方面对面相互问答。内阁大臣们是坐在政府席位的前排，代表反对党的“影子内阁”自然出现在反对派席位的前排，只要反对党在往后的选举中胜出，“影子内阁”的议员则可能成为大臣。仅负责议会事物不担负行政职责的议员会出现在“后座席位”。“反对席”通常按照先书面再口头的方式向内阁与首相发问。 内阁的答复经常遭到批评和质疑，反对党的目的即在于动用不信任投票权使政府陷入被动困境，以便在新一次大选中占据先机，议会不信任投票权操作过程在绝大部分议会制国家与此类似。

2.政府首脑（议会主导制，多党制）意大利：

实行议会制的国家大多采用多党制。现实情况中，基本不会出现某单一政党能控制议会多数的局面，这样，议会里最大的政党如果想控制超半数席位，那么，同其他小党合作组成政党联盟便是该党不二选择。通常，总理由第一大党党首出任，外交大臣就交由第二大党党首担任。 就一些政策问题来说，联盟中的政党经常会发生争吵，合作政党会因为意见相左而退出联盟，这些退出的政党则会在议会中将不信任票投向时任总理，以此反对其提出的政策。

（四）不信任投票权的后果

1.政府下台，议会重组政府：

多党制政党联盟下，某些政党往往因意见相左选择退出联盟，后果就是政党联盟在议会中不能足够的席位来支持政府，缺少了议会的信任，内阁政府会在短时间内迅速下台，伴随而来便是政局不稳，频繁更迭内阁。例如，二战后意大利已经轮换过近六十届政府。

2.政府解散议会，重新大选：

与不信任投票权相对应，内阁首相也手握一张“王牌”，即他有解散议会的权力，同时请求开始新一轮的大选，把自身的内阁政府押上作为博弈的筹码，以期寻求在新大选中得到新任议员的支持。

三、解散议会权与不信任投票权实际行使产生的相互制约关系

议会多数罢免权和首相的解散权使得政府与议会相互依存，这种结构通过迫使一方接受另一方而在两者之间达成一致。

（一）执政当局面临信任危机时的做法

多数时候，内阁首相的政治生涯不会一帆风顺，即议会中反对派会通过动议表达对政府首相及内阁的不信任。与其被动应对，站在政府一方的首相和他的内阁往往会主动来向议会施加压力，一般为首相向议会提出信任动议。由于信任动议的一个可能结果是被赶下台，犹如赌局。然而，在现实中，信任投票却可以看作首相手中一个强有力的武器。它通常依附于一项首相支持的议案或提案，但议会多数不支持。通过把信任动议与议案相联系，首相强迫议员在议案和内阁解散之间作出选择。

（二）议员面对解散议会权威胁的应对策略

议会制这种政体提供了一种共识性框架，不同族群、团体在这种框架里面能够找到自己的代表，并就他们之间的分歧进行协商，如果不满意行政机构的表现，还能灵活变更政府，在群体诉求中达成一致和共识，从而应对解散议会的威胁。同时，议会制中政党纪律的严明也是应对解散议会威胁的一剂良方。比如在一九九三年的英国，由于当时的《马斯特里赫特条约》意图提升欧洲联盟委员会权力，时任保守党首相约翰-梅杰遭遇了来自议会的信任危机，结果条约在下议院未予通过，然而，这场尴尬的挫败之后，梅杰立即就马斯特里赫特条约宣布自己的信任动议，他宣称，如果他在这次投票中失败，他将解散下议院，并主持进行新的大选，很多保守党中持不同意见者担心他们所在政党在新的大选中失势，也害怕他们自己失去议席。下议院权衡利弊后批准了该条约。

理论上，不信任、解散议会两种权力之间能够实现互相制约达到平衡，然而现实因素的影响会把这种可能性大为降低。换而言之，政府与议会之间各种错综复杂因素会使得两种权力在博弈中走向某一个对立面。

四、結论

一是解散议会权存在与否以及能否行使，是议会制中政府稳定与否的一个重要原因，比如法国、德国的宪法中规定了政府不能解散议会。

二是对不信任投票权的法律限制能使政府稳定性提高。为了使政府趋于稳定，相比较其他的议会制国家，德国开创性地使用了“建设性不信任投票权”的应对方法，其目标是在法律范围内，限制议会权力，增强政府权力。当出现了议会对政府提出了不信任的情形，可以有这样的解决流程，第一，时任总理可以向议会再次提出表示信任的动议；第二，如果这个动议在议会中未获通过，总理可以请求总统在21天内解散议会；第三，若解散非议会意愿，它们要在两天之内敲定新总理人选，否则难逃被解散的命运。以上三点可以看出德国在处理解散议会权与不信任投票权相互关系时所采取的应对方法相对温和，给予了政府、议会双方互相让步的余地，促使达成建设性的权力博弈平衡，以此来保持政府稳定，减轻政局动荡程度。当然，议会在四十八小时内通过半数票选出新总理在理论上可行，但在现实条件中一般很难做到，极易导致议会解散，大选提前，出现所谓的“看守政府”。

三是在众多的议会制国家中，常态中政府往往是趋于稳定的，因为议会能有效地制衡政府，并且能够提供更强的政治效能，议会与政府之间能够维持一种动态平衡。相反，实行总统制的国家在事实上政府往往是不稳定或者动荡的，例如南美众多实行总统制的国家出现军人政变，成立“普力夺”政权，政局动荡，其原因在于总统的独立性很强，导致体制僵化，政府运行效率低下。因此，解散议会权与不信任投票权的互动关系对于议会制政府稳定性而言，它并非一种制度性的特征，或者说是以一种非因果关系的关联性解释。

注释：

[美]迈克尔-G-罗斯金著.林震，等译.政治科学.北京：中国人民大学出版社.2014.236，239-240.

[法]让-马克-夸克著.佟心平、王远飞译.合法性与政治.北京：中央编译出版社.2002.24-34.

[美]阿尔蒙德、鲍威尔著.曹沛霖，等译.比较政治学——体系、过程和政策.北京：东方出版社.2007.251.

[美]阿尔蒙德、鲍威尔、多尔顿、斯特罗姆，等著.顾肃、吕建高、向青山译.当今比较政治学：世界视角.北京：中国人民大学出版社.2014.120，113，114.

[美]小约瑟夫-S-奈、菲利普-D-泽利科、戴维-C-金编.人们为什么不信任政府.北京：商务印书馆.2015.220.

参考文献：

[1]王志俊.权力角力——首脑沉浮备忘.北京：长征出版社.2005.