浅论棚户区改造中土地权益均衡分配的法律策略

摘 要 城乡一体化是我国现代化和城市化发展的一个新阶段，棚户区改造是其中一个关键环节。本文就棚户区改造中，土地权益如何在政府、集体、开发商和村民等各个主体上的分享上达到均衡，提出相应的法律保障对策，以助推新型城镇化向纵深发展。

关键词 棚户区 改造 土地权益 均衡分配 法律保障

作者简介：俞栋，浙江乾勇律师事务所，四级律师，从事法律咨询和服务工作。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.100

当前，我国的城镇化建设步伐，作为城镇化转型的一部分。棚户区改造也如火如荼在各地上演。但是，由于我国当前是城乡二元土地所有权制度，在棚户区改造过程中，不乏有土地资源的严重浪费、土地利用效率不高、各类违章建筑丛生、各类公共服务基础设施贫乏等现象；甚至造成了大量的土地资产流失和严重的环境质量等问题。特别是在棚户区改造中，涉及到土地权利方面的纠纷不断。究其原因，土地权益均衡分享机制的缺乏以及相关的法律制度的缺失是主要因素。因此，对棚户区改造中，土地权利的配置亟待出台相应的切实可行的法律举措。

一、棚户区土地权利分享法律制度现状

当前，我国的法律体系还没有制定出完整的棚户区《土地征收补偿法》。那么，在集体土地征收补偿上，一般主要的依据就是《物权法》、《土地管理法》等法律规范。《土地管理法》的第二条以及《宪法》的第三条和《物权法》的第42条，三者都对集体土地的征收作出了一些原则性的规定。比如，为了公共利益的需要以及给补偿的原则方面，《物权法》和《土地管理法》上还对集体土地的征收作出了详细的规定：它分为按用途支付，其中对安置补助费、青苗费、土地补偿费等费用的补偿标准，作出了规定，并规定了其前置条件必须是为了公共利益的需要，但遗憾的是两者都沒有对公共利益进行诠释。这就带来了棚户区在土地征收过程中其用地性质的认定，比如说是经营性的还是公益性的，特别含糊容易混淆。对于补偿，也只是规定了给予补偿，但并没有提供可以参考的判定标准。目前，棚户区改造土地补偿一般都是按用途来补偿，补偿的标准往往都是比较偏低的。这也是导致政府侵害户主权益的事情时有发生。同时，《物权法》第151条对集体建设用地作了规定，集体所有的土地作为建设用地的，应当按照土地管理法等法律规定办理。但是在《土地管理法》的第43条上，又说明村民个人根本不享有集体建设用地的使用权。在第47条中虽然对土地补偿费也做了一些规定；但，令人困扰的是，始终难以判定这种补偿是用益物权的补偿还是所有权补偿？国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中提出了先行补偿制度，国土部《关于城郊结合部征地拆迁中被征地农民宅基地安置问题的复函》指出：征用城市规划区内的农村宅基地，应依法支付征地补偿费；国务院在2011年又发布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，进一步对公共利益进行了详细的列举。法律的逐渐健全致使棚户区改造中土地权益逐渐朝着于合理、多元和规范的保障体系迈进。可见，对棚户区改造实行土地征收是合法规范途径。但是，由于对公共利益理解有偏差、土地征用的法律基础还不健全、补偿安置还不妥善、法律维权还很乏力等因素仍然存在，这就会导致在政府控制和主导的棚户区改造中，集体的利益和物质的利益就可能会受到损害，最终导致棚户区改造中土地权利配置的不平衡。

二、棚户区改造土地权益均衡分配法律对策

（一）完善棚户区征地补偿制度

我国现行的法律规定棚户区改造是实现集体土地向国有土地转化单一的合法路径。由于我国现行的土地征收制度还远远的不够完善，赶不上经济发展的步伐。比如，补偿安置不够合理、公共利益表达不清、法律维权措施还存在缺失、征地的法律基础还不扎实等普遍性的问题。为此，要从保护土地权益的角度出发，结合城乡一体化的实际，在程序法上和实际法上进行探讨、研究和完善，才能达到棚户区土地改造顺利进行和土地权利的高效配置。

一是在棚户区改造中要区分好村民宅基地的使用权、集体建设用地的使用权以及两者之间的关系，要明确两者都是独立的征地客体，这是土地征收的首要条件。在法律制度的设计上，就要考虑给被征地户主的社会保障权以及土地补偿权。也就是给与被征地村民生存保障以及就业保障的权利，这也是我国实现城乡一体化打破城乡二元结构的有效途径。

二是要明确公共利益的具体含义。公共利益，应该在我国的法律中加以明确规范，以此来杜绝地方政府因为自己的利益，或者是开发商私人目的而扭曲公共利益的实际含义。这就要从根本上建立起对被征地村民的公正的补偿及其补偿争议民事诉讼解决机制；要对《集体土地征收补偿法》进行细化，对棚户区改造土地征用土地补偿的程序事项等等，都要作出统一规范。在棚户区改造的征地补偿实践中，有些地方政府为了促进土地权利的优化配置，在通常理解的公共利益范围内，以保障被征地村民的社会保障权以及土地补偿权及民生，采取了留地安置的不寻常做法，也就是在棚户区改造中，划出一部分的优势地块，面积在5%到10%间，由村集体协商地块用途，如商铺、厂房等，是十分明智的，这是被实践所证明的有效的举措。因此，在完善《土地征收补偿法》上，应进一步补充和明确。

三是要正确区分留地安置的、征收和征用。从常见的集体土地征收实践来看，现在流行做法是将土地属性由村民转变成还是集体的性质，这只是在用途上的变化，或者说是权属属于集体，用途转为村民。也可以采取所有权转变的做法，也就是说土地退还给村民时，国家会将土地的性质从集体转变为国有，也就是土地用途发生了转变的同时权属也发生了转移。处理好所有权保留和收益权转换中政府、集体、两者之间，以及集体和村民之间以及村民相互之间权属关系，确定土地增值收益的均衡分配系数，才能够使得征收土地达到高效配置。

（二）完善赋权换土地制度

赋权换土地指的是地方政府按照制定的城市发展规划，根据公益的目的，将棚户区土地征用后转化为国有土地，在此基础上进行整理、规划和赋予国有建设用地使用权。

“城乡二元结构”已经成为目前中国经济和社会发展的一个严重障碍。在我国还普遍存在城乡二元结构体制的情况下。村民的宅基地使用权以及集体建设用地的使用权，还不能高效、合法地进行流转。现实中，集体建设用地使用权和集体土地所有权两者的主体关系及其成员不够明确，两者都不具备诉讼主体的属性，这就导致了很多腐败现象的滋生。比如，由于基层村干部专权、侵权等现象屡禁不止，继而导致棚户区改造难以推进；土地市场混乱和利用低效以及土地权利的配置严重失衡。从当前棚户区改造的先进事例中可知，赋权开发具有得天独厚的优势。湖北武汉是棚户区改造的重点地区，其棚户区改造的成功范例值得注意和借鉴，武汉就是采取了赋权换土地制度，具体而言就是以村民的自由选择权为首要条件，根据村集体全体成员的意愿，两者达到高度一致，继而对原来集体土地的权利实行“一变三不变”的政策。也就是先将棚户区的集体土地，按照法律的规定征收为国有土地，但对土地的使用人身份不做改变，原来土地的承包关系也保持不变；并且将其中一半左右土地的建设用地的使用权赋予村集体。对于其中的小部分地块，村集体或者开发商缴纳了因为土地用途改变从而产生的土地转让金后，就获得了大产权；对其他地块，规定村民或者集体只能用于出租房屋项目的开发，十五年左右的时限过后，用地的性质才能转变大产权，这就大大降低了自身的生活成本，也缓解了棚户区改造外来口的居住压力。地方政府对另外一半土地要用公共服务建设或者是改善基础设施，且政府可以依法对此进行出租获得资金，以来补偿公共服务建设的费用，成效凸显。所以，棚户区改造应该以村民和村集体两者合理分享土地增值收益为前提条件，使得村民自愿放棄集体土地所有权，将自己的身份从村民转变为市民。那么，当所有村民的意愿都一致时，这个集体所有权就随之消亡，原集体土地属性也演变为国有土地。可见，在棚户区改造过程中，地方政府的思路也发生了明显的变化，由原来的保障换土地转变为赋权换土地制度，从而达到村民宅基地使用权、国有建设用地的使用权以及集体建设用地的使用权三者真正有效流转。

赋权换土地，是一个全新的棚户区改造土地征收思路，这也为解决小产权房的问题提供了可行之处，它可以将村民、集体等原来拥有土地的权利人，因为土地增值、大产权的获得而财富增加。对提高村民参加棚户区改造的积极性，作用是显而易见的。更何况对村民或者集体土地进行统一规划整理，并且征收为国有后，因为政府无偿取得建设用地，对于解决政府土地问题以及紧张的财政也是有益的。因此，赋权换土地这种思路，既使得村民和村集体在土地征收收益上进行合理分享，而且角色也发生变化，村民也从村民变成了市民，集体土地也实现了国有化。更难能可贵的是，彻底的改变了传统的保障换土地的棚户区改造思路，完善了土地的合理优化使用和分配以及土地权益的公平配置制度。

三、结语

随着我国城市化建设步伐的不断推进，随着城乡二元土地权利制度逐渐被打破。棚户区改造的步伐也突飞猛进。原棚户区所常见的违章建筑现象处处可见、土地开发无序低效、土地资产大量流失、公共设施和服务贫乏、土地资源严重浪费、土地权利配置严重失衡等弊端逐渐迎刃而解。在当前城乡二元土地权利结构的法律制度下，棚户区改造的土地征收是实现棚户区土地转化为国有土地的有效途径。若是不能与时俱进，革新土地征收制度，就可能使得地方政府因为占据独特主导地位以及至高行政权力，在土地利益的分配上占有优势；继而致使村民的宅基地使用权以及村集体用地使用权得不到合法、合理流转，造成棚户区的村民的房产、土地等财产价值就没法体现。加上集体建设用地使用权和集体土地所有权，因为是一个抽象的主体，在我国现行的法律体制下是不具备诉讼主体资格和法律人格的，这就极有可能导致村民土地权益受到损害以及土地权利的配置严重失衡，最终导致棚户区改造步履艰难。

综上所述，要实现土地权利的公平、合法和高效的配置，必须要对传统集体土地征收的相关法律制度进行创新。要立足于棚户区改造的实际，继续对集体土地征收法律制度，进行补充和完善，确保，棚户区被征地村民的合法权益得到有效保障；并且使得公共利益的内涵在法律上有明确的体现和规范，才能确保被征地村民的社会保障权、补偿权以及休养生息。地方政府要同步推进就业、教育、社保、医疗、文化等方面的制度改革，让这些新市民真正和其他市民一样，享有社会、经济、政治的平等权利。在棚户区改造中，地方政府要敢于因势利导，对传统的征地理念进行创新，由传统的保障换土地转变为赋权换土地。只有这样，才能真正建立起地方政府、村集体、村民以及开发商等多方主体在棚户区改造中，彼此对于土地权益分配做到均衡分享。从而实现被征用土地公平合理地得到高效配置，最终推进新型城镇化建设。

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