延迟退休年龄政策的思考

王晓慧

（武汉大学社会保障研究中心，武汉 430072）

延迟退休年龄政策的思考

王晓慧

（武汉大学社会保障研究中心，武汉 430072）

随着我国经济发展水平、人口结构和就业情况等诸多因素的变化，是否延迟退休年龄在近些年一直饱受热议。十八届三中全会将制定延迟退休年龄政策正式提上日程，人社部着手拟定方案，该方案或在2022年开始正式实施。延迟退休年龄政策的提出有其必要性，但方案制定过程中应考虑地区人均预期寿命差异和初始工作年龄差异，按照三大地区和四十年的基本工作年限设计弹性退休制度。在延迟退休年龄的同时，应扩大在职人员的休息休假权，保障老年劳动者的权益，提高退休人员的待遇水平，以降低政策调整带来的不利影响，提高人民的幸福指数。

退休年龄；延迟；政策方案

一、问题的提出

我国目前的职工退休年龄一直延续建国初期《劳动保险条例》及相关的政策，男性60周岁，女干部55周岁，女工人50周岁。随着我国经济发展水平、人口结构和就业情况等诸多因素的变化，近十年来是否延迟退休年龄饱受热议。2013年党的十八届三中全会提出研究制定渐进式延迟退休年龄政策，为调整退休年龄政策指出了方向。人社部着手制定延迟退休方案，并指出延迟退休年龄是应对人口老龄化的必然选择，部长尹蔚民表示渐进式延迟退休方案争取年内完成，五年后实施，副部长胡晓义进一步解释渐进式延迟退休年龄的含义：一要有预告期，二要分步走，三要迈小步，四要多措并举。2015年12月《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.16》指出延迟退休年龄应遵循渐进式并建立弹性机制。2016年2月27日人社部研究所所长表示延迟退休方案将在2017年正式出台，方案将设5年过渡期，或到2022年正式实施。

延迟退休年龄政策的提出基于多个因素考虑。目前国内研究主要集中在三个方面。一是关于借鉴国际经验的研究，林熙（2013）阐释了发达国家弹性退休机制改革的特点：设计提前退休、延迟退休的资格条件和弹性激励框架，建立融合退休与工作的灵活制度，指出应注意我国劳动力市场机构等特殊背景，因地制宜地引入弹性机制。［1］张士斌（2014）分析了发达国家控制提前退休、激励延迟退休的政策，其政策调整以弹性退休为方向，完善提前退休群体的养老金扣减机制和退而不休的检查机制。［2］二是关于退休制度改革方面的研究，顾国爱（2012）认为弹性退休制度的构建应坚持充分就业原则和养老保障弹性化原则，建议将就业方式的弹性化与养老保障的弹性化相结合。［3］杨馥（2013）提出了稳步推行延迟退休年龄政策、延迟退休与弹性退休相结合、实施差异化退休等构想。［4］三是关于弹性方案的具体设计研究，钱叶芳（2014）提出了根据教育年限设计不同群体的法定退休年龄和最高退休年龄。［5］此外，也有学者关注延迟退休对就业、养老金的影响等。［6］［7］

通过对国内已有研究现状的了解，可以看到目前对延迟退休年龄的研究多局限在大的制度框架与原则，鲜有具体的弹性方案设计。我国预期寿命在不同的省份差距很大，全国统一的退休年龄将有损新疆、云南等预期寿命相对较短的地区人民的利益。而且由于人们参加工作的初始年龄不同，一个高中毕业生和一个博士毕业生开始工作的年龄相差很大，相同的年龄退休也显不公。因此在方案制定中应考虑到地区差异和不同的工作年限，设计弹性退休制度。实施该政策的同时，应扩大在职人员的休息休假权，保障老年劳动者在工作和求职过程中的权益，提高退休人员养老金水平，改善养老服务质量，以提高人民生活质量。

二、延迟退休年龄政策提出所基于的背景分析

（一）人口结构的改变，使退休人口赡养率不断上升，养老金支付压力大

截止2015年底，我国60岁以上人口2.12亿，65岁人口数1.37亿，占总人口10.1%，而且老龄速度极快，据估计到2050年我国老龄人口将达到总人口的1/3。老龄化的加剧加大了社会老年抚养比，2015年比例高达13.7%（见图1）。根据全国老龄委预测，到2050年老年抚养比将接近50%。若根据我国54岁的平均实际退休年龄计算退休人口赡养率，这一数值将更高。

在我国非完全积累的养老金制度下，退休人口赡养率的加大，加重了社会养老负担。2012年发布《化解国家资产负债中长期风险》的数据显示，我国养老金缺口18.3万亿，而且增长迅速。强大的养老金支付压力，使我国社会保险费率一直居高不下，企业养老保险的缴费率达24%，占工资比例为世界第一。有学者计算出退休年龄每提高1%，养老基金缺口将缩小1.949%，若提高5年，基金缺口将减少22.69%。从收支平衡角度看，退休年龄提高5岁，退休金的支出将减少一半。因此，养老金亏空问题促使退休年龄的延迟。

图1 我国近十五年来老年抚养比

（二）人体健康状况改善，平均预期寿命提高，退休后再就业现象普遍

经济的发展带来医疗卫生条件的改善，人均预期寿命逐年提高。2015年《世界卫生统计报告》显示我国平均预期寿命74.8岁，其中男性74岁，女性77岁，与建国初期仅48岁的平均预期寿命，增长了26.8岁。而我国的退休年龄一直未进行较大调整，目前平均实际退休年龄仅为54岁。预期寿命的提高为延迟退休年龄提供了生理基础，五六十岁的人仍有能力继续工作。而且现代医学研究表明，随着年龄的增长，知识积累、抽象思维、概括能力不断增加，工作优势突出。现实中退休后有不少人再就业，第五次人口普查数据显示城镇居民再就业率高达33%。大规模的退休后再就业，一方面违反了发放养老金的初衷，使得退休金变成了工作中的额外福利，造成社会效益受损；另一方面由于退休后再就业的人员与单位签订的不是劳动合同，两者不属于劳动关系，易引发法律纠纷。

世界上不少国家根据预期寿命，提高退休年龄。国际劳工组织经过计算，指出退休年龄与预期寿命是线性回归的关系。科林.吉利恩曾在《全球社会保障——改革与发展》中提到测算退休年龄是否合理的一个标准：退休余年除以工作年限，当比值等于0.5时为合理。我国进入劳动力市场的平均年龄为21岁，平均退休年龄为54岁，（74.8-54）/（54-21）=0.63，这一比值明显过高。为解决“退而不休”，提高退休年龄势在必行。

（三）教育年限增加，较低的退休年龄造成人力资本浪费

随着教育制度的完善和教育水平的提高，我国受教育人数和受教育年限不断增加。根据《中国劳动力动态调查：2015年报告》，我国劳动力教育以中等教育为主，平均受教育年限9.28年，新增劳动力平均受教育年限10年以上，远高于1980年的3.7年。不变的退休年龄，使得劳动就业时间被教育时间挤占，降低教育投资回报率。医生、教师等专业技术岗位接受教育本身时间长，随着工作年限的增长而丰富经验，并且这种高端人力资源的替代弹性小。为获得教育投入的回报，高学历者主观上要求增加工作年限，晚点退出劳动力市场，而且越来越多的用人单位希望雇佣高级知识分子。因此教育水平的提高，从供给和需求两方面都促使法定退休年龄的提高。

三、延迟退休年龄政策设定应考虑的问题

（一）注意地区差异

我国地理面积大且地形复杂，受地理位置、气候环境、经济卫生条件等因素影响，各省市自治区的人体情况有较大差异，人均预期寿命的差异不可忽略（见表1）。根据最新数据，上海人均预期寿命最高，为80.26岁，而人均预期寿命最低的西藏仅68.17岁，两者相差12岁，若全国统一延迟退休年龄到65岁，显然不利于西藏等人均预期寿命较低地区的利益，这些地区的人口将处于“一生都在缴纳养老保险，却几乎未领取养老金”的状态。与此同时，这些地区劳动力的身体状况也不足以支撑60岁以上仍正常工作，进而影响企业的正常运行，加大企业的运行成本。

由表1可以得出，若按人均预期寿命将全国划分成三大地区，其结果与我国东中西部的划分十分接近。高于76岁的视为第一地区，包括：上海、北京、天津、吉林、辽宁、浙江、江苏、山东、广东、海南；74-76岁视为第二地区，包括：河北、山西、陕西、内蒙古、安徽、福建、湖北、湖南、河南、江西、广西、重庆、四川；68-74岁视为第三地区，包括：贵州、云南、西藏、甘肃、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆。延迟退休年龄可参照三大地区的人均预期寿命，确定每个地区不同的退休年龄，实施地区差异化的退休年龄政策。

（二）尝试工龄退休

我国法律规定最低就业年龄为16周岁，劳动者实际开始工作的年龄并不相同，一般初中生毕业时为16岁，而一个博士生毕业时为28岁，两者进入工作的时间相差12岁。以退休年龄60岁为例（见表2），计算了各类毕业生的工作年限，显然所有人同龄退休不够科学。再者，初高中文化程度相对较低的劳动者从事体力劳动工作的较多，整体上劳动强度大，随着年龄的增大体力不支，失业风险大，一旦失业重返劳动力市场难度很大，退休年龄的延长无异是“雪上加霜”，这也是为什么多数人反对延迟退休。相反，对于研究生高学历劳动力，工作年限不足，教育投资回报低，造成人力资源的浪费。

按照工龄即工作年限退休，比同一退休年龄更科学合理。工龄退休的关键是确定基本工作年限。（1）科林·吉利恩提出用退休余年与工作年限的比值测算退休年龄是否合理时，指出发达国家一般是工作40年，退休后寿命20年。我国可以借鉴这一标准，将基本工作年限定为40年，相应的初中至博士的退休年龄依次是56岁、58岁、61岁、62岁、65岁、68岁，通过这种方式也可达到延迟退休的目的。

（三）制定弹性退休制度

制定弹性退休制度几乎已成共识，退休年龄的弹性和养老金领取的弹性应共为一体。综合上文提到的地区差异和工龄退休制，弹性退休制度的确定可以分三大地区制定各自的基本工作年限，并通过增发养老金这一激励机制，鼓励劳动者自愿推迟退休，以减少人力资源的浪费。同时根据教育年限的不同，确定不同的最高退休年龄，防止劳动力的过度使用。三大地区的基本工作年限参照人均预期寿命的长短依次确定为42年、40年和38年，正常退休年龄=初始工作年龄+基本工作年限，最高退休年龄的确定参照工作强度和预期寿命，不同教育阶段的劳动者正常退休年龄和最高退休年龄都有所不同。以第二地区为例（见表3），第一、三地区类似。本文将最低学历的劳动者统一认定为初中毕业，最高学历则为博士。

表1 我国各地区人均预期寿命

表2 各类毕业生参加工作的初始年龄和工作年限

表3 第二地区劳动者退休年龄

为鼓励劳动者推迟退休年龄，多数国家或地区采取增发养老金的做法，如每推迟一年，美国养老金增加8%，加拿大增加6.8%，德国增加6%，日本和瑞典均增加8.4%，西班牙增加2%-3%。基于我国实际情况并借鉴国外弹性退休制度的经验，首先修改我国目前个人养老金的计发月数，计发月数=人均预期寿命-退休年龄，同时建议对工作年限达到40年的劳动者每推迟退休一年，养老金增加2%。

四、延迟退休年龄政策实施应配套的措施

（一）扩大劳动者的休息休假权

我国一直被世界公认为“最勤劳的民族”，员工假期（包括法定节假日和带薪假期）较少。2011年《全球员工应享假期》报告数据显示，我国以11天法定节假日和10天带薪休假日的员工假期，在62个国家中排名第59位，图2比较了部分国家员工假期。而且我国带薪休假执行情况很不理想，不同程度享受带薪休假的员工仅占一半人数，相比机关事业单位和国有企业，私营企业的职工享受带薪休假的比例更小，总体上体现出我国员工假期短、水平低。世界上多数退休年龄在65岁左右的国家或地区，其工作时间低于我国劳动者的工作时间，有调查数据显示我国不考虑加班，年均工作2000-2200小时，而美国、德国、法国分别是1920小时、1496小时、1505小时。在我国延迟退休年龄将进一步增加劳动者工作时间，缩短休息时间，显然不利于维护劳动者权益。

图2 部分国家员工假期比较

在延迟退休年龄的同时，应落实带薪休假制度，扩大带薪休假天数，建立弹性休息制度。2013年2月国务院发布《国民旅游休闲纲要（2013—2020）》提出，到2020年基本落实职工带薪休假制度。2015年8月发布《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》第二十一条，要求各级人民政府落实职工带薪休假制度，这表明我国政府对带薪休假制度的高度重视。切实执行带薪休假制度的关键是制定带薪休假制度实施细则或实施计划，鼓励劳动者带薪休假，提高未休假职工的补偿比例，增强政策贯彻落实的强制性，加强执法检查督办。多数发达国家员工拥有20天以上的带薪假期，而我国最高为15天，因此应进一步增加假期天数，为旅游和探亲创造条件，在全社会打造劳动与休假文化。《关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》提到，允许地方单位优化调整夏季作息安排，鼓励周五下午与周末连休，此项规定可视为建立弹性休息制度的开始。严格控制非标准工时岗位和加班时长，适当调整延续多年的5天工作日规定，逐步缩短至4天半、4天，在未来实现劳动者自由在一周中选择工作时间。

扩大在职人员的休息休假权，建立弹性休息制度，一方面能够减少延迟退休年龄的阻力，另一方面可以有效规避延迟退休年龄带来的劳动力过度使用问题，提高劳动者的幸福指数。

（二）保障老年劳动者的权益

老年劳动者在劳动密集型行业中原本就处于劣势，老年劳动者被辞退的事件多次被媒体曝光。而退休年龄的延长，将进一步加大老年职工的失业风险，在劳动力供应充足的现阶段，他们再次就业面临很大的困难，未到法定退休年龄的失业老年劳动者只能在短期领取金额较低的失业救济金，极易陷入贫困。在出台延迟退休年龄方案的同时，应完善劳动法律，防止企业将老年劳动力群体辞退，制定有关老年劳动者灵活就业的规定，放宽劳动者雇佣标准，鼓励企业用多种形式提供老年劳动者就业岗位，有效利用老年人力资源。

弹性退休制度在实际执行过程中，容易产生不公正。如果弹性的选择权在用人单位，用人单位显然会鼓励能力强或与其关系较好的老年劳动者延期退休的决定，而抵制能力较弱的劳动者推迟退休的申请，甚至老年劳动者会贿赂领导以达到延期退休的目的，这样就产生了一种新的寻租行为。因此，规范弹性退休的选择权很重要。制定弹性退休制度，规定在劳动者身体条件达到标准的劳动者提出自愿延迟退休要求时，用人单位不得拒绝，以保证制度的公平性。

（三）提高退休人员的待遇水平

退休年龄的延迟应伴随着退休人员待遇水平的提高，以保证退休人员生活质量的提高。退休后的待遇包括养老金和养老服务两方面。与世界各国和地区相比，我国养老金缴费率偏高而养老金替代率却较低，2014年仅为45%，低于国际劳工组织确定的最低替代率水平55%，尽管政府多次提高养老金额，但养老金替代率未升反降。郑秉文曾指出当养老金替代率低于50%时，退休者的生活水平较退休前会有大幅下降，显然我国退休者生活水平不高。改革养老金制度，逐步提高养老金替代率至60%及以上，应作为延迟退休政策的配套制度出台。

目前社会养老服务供给不足，且价格昂贵，致使退休者生活单调，幸福指数不高。有数据表示，城市中居家养老的老人有48.5%的比例有服务需求，其中需要家政服务的占25.22%，护理服务占18.04%，而根据CLASS2014年老年社会追踪调查报告，有养老设施的社区比例仅为18.9%，而且城乡分布不均衡。即使是在发展较为完善的城市社区，对上门护理、辅助康复等基本服务的需求远远大于供给。截止2014年养老护理人员仅5934人，老年人护理岗位严重空缺。可将PPP模式引进社会养老服务供给，实现政府和企业的优势互补，培育专业护理人员，增加服务内容，保证服务质量，弥补养老需求缺口，满足老人的各种服务需求，提高退休人员的生活质量。

五、结论与展望

延迟退休政策有积极的现实意义，一方面可以通过增加养老保险缴费年限和减少养老金支出年限的双向效应，缓解养老金支付压力；另一方面能避免人力资本的浪费，使人力资源得到有效利用。然而延迟退休政策一出，大部分受访者明确表示反对，政策实施面临的阻力不小，反对声之所以如此之高，主要是损害了从事体力劳动的劳动者的权益，以工人为代表的体力劳动者开始工作的年龄一般较小，本身工作年限就长于本科及以上学历的劳动者，而且劳动强度大，延迟退休年龄使他们的境地进一步恶化，失业风险加剧。此外我国地区人均预期寿命差距大，统一延迟退休年龄对不同地区的劳动者和接受不同教育年限的劳动者都不公平。

在设计延迟退休方案时，除了遵循循序渐进的原则，应充分考虑地区人均预期差异、工作初始年龄差异等问题，制定分地区、分教育年限的弹性退休制度，并通过增发养老金的方式鼓励劳动者自愿推迟退休。与此同时，应通过增加带薪休假天数，建立弹性休息制度，帮助失业老年人再就业，提高退休人员的养老金水平，完善养老服务供给等方式保证人民的生活质量。制定延迟退休政策的具体方案，应考虑诸多方面，缓和各类矛盾，寻找公共利益平衡点，提高整个社会的生活质量和幸福指数。

注释：

（1）基本工作年限是指劳动者开始工作至可以退休的劳动年限，达到基本工作年限后，劳动者可以退休并领取基本养老金。

［1］林熙.发达国家弹性退休的机制分析与经验借鉴［J］.经济社会体制比较，2013（02）.

［2］张士斌.退休政策调整的国际经验和历史借鉴——基于提前或延迟退休的视角［J］.云南师范大学学报（哲学社会科学版），2014（01）.

［3］顾国爱.构建我国弹性退休制度的思考与建议［J］.中国流通经济，2012（10）.

［4］杨馥.我国退休年龄改革的探讨［J］.宁夏社会科学，2013（02）.

［5］钱叶芳.以劳动年限为基准弹性延迟法定退休年龄［J］.法学，2014（05）.

［6］刘妮娜，刘诚.延迟退休对青年人就业的影响分析——基于我国29个省份、18个行业的数据分析［J］.南方人口，2014（02）.

［7］袁中美.延迟退休与养老金替代率的探讨［J］.人口与经济，2013（01）.

编辑：邵西梅

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A

2095-7238（2017）01-0103-06

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2017.01.018

2016-08-26