如何缩小征地范围和规模

摘要：研究目的：通过端正对土地征收的认识，探索土地利用规划在征地过程中保障公共利益的作用，完善征地补偿标准。研究方法：文献资料法、规范分析和归纳法。研究结果：由于片面强调土地征收的低价补偿和强制特征，造成了对征地概念的异化。土地征收的公益性和补偿性是其与划拨用地、土地市场交易的共有特征，只有在损害公共利益时才不得不采用强制性。土地征收的公益性通过土地用途列举不易实现，只有通过科学合理地编制土地利用规划，全面落实公众参与，才可以既满足因公共利益需要而征地，又能合理分配土地增值收益。征地补偿价格应该按照房地产估价的原理与方法，依据征地机会成本损失，科学合理地进行定价。研究结论：端正对土地征收的看法，并结合土地利用规划合理确定征地范围，采取科学估价方法完善征地补偿标准。

关键词：土地征收，土地利用规划，土地估价

中图分类号：F301 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2017）01-0003-09 收稿日期：2016-04-18

我国现行的征地制度造成了城乡之间存在明显的经济不平等，也是引起社会冲突的主要根源之一。征地过程能够使地方政府从农村土地转变为城市土地的过程中获得租金，导致财富的不合理转移，给失地农民的生计带来了负面影响。缩小征地范围，控制征地规模是我国征地制度改革的重要目标，也是集体土地使用和管理改革的一个重要前提。

1 端正对土地征收的认识

合理确定征地范围，实际上是一个尊重农村土地财产权益的问题，首先必须端正征地认识。

征地是政府满足经济发展和城市快速增长而引起不断增加土地需求的主要手段。经济增长与城市建设用地扩张存在计量关系。城市化过程中城市建设用地扩大，新增建设用地主要来源于集体土地，包括农村集体经济组织所有的农用地、建设用地和未利用地，而不是国有土地。所谓城市土地属于国家所有，是就我们目前土地利用现状而言的。实际上，集体土地和国有土地是按照所有权划分的。城市建设用地是一种土地用途，它是和农用土地相对应的概念，它并不排斥不同的土地所有权。也就是说，集体土地完全是可以作为城市土地使用的。

土地征收是国家为了公共利益需要，以补偿为条件，依法强制将农村集体所有的土地转为国家所有的城市用地的行为。土地征收具有公益性、补偿性和强制性三大特征。我国征地过程中，大多将这三大特征孤立地看，造成了征地概念的異化。

实际上，政府为公共利益的用地需要提供土地，公益性是划拨土地的本质特征。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条规定，“下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地”。显然，这些土地都是属于政府为公共利益的用地需要提供土地。为公共利益的用地需要提供土地是政府的重要责任。

将农村集体所有的土地转为国家所有的城市用地的行为实际上是一种市场交易行为。因此，征地应该是一种土地市场上的公平交易，政府和集体经济组织的农民作为土地所有权人，在法律上是平等的，在征地过程中是商务关系，而不是领导和被领导的关系。政府不能凭借行政管理权来剥夺集体土地所有者合法土地财产权益。征地应该是公买公卖，征地不应该是集体土地由集体土地所有者向国有土地所有者的低价转让。也就是说，即使按照目前土地管理法律规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，国有土地不能满足城市新增建设用地需要，只得购买集体土地，不一定是征地。等价交换、补偿性是土地市场交易的本质特征。如果通过买卖双方公平交易能够将集体土地变为国有土地，就不必要采取强制措施，也就不用采取土地征收了。

征地应该是土地市场交易的特例。它是在城市化过程中，可能会出现个别集体土地所有者不能够顾全大局，为了一己之私，不愿意转让土地所有权和土地使用权，给公共利益带来巨大的损失；或者明知道为了公共利益需要，必须将农村集体所有的土地转为国家所有的城市用地，在土地交易过程中凭借土地所有权漫天要价，提高了为公共利益的用地成本，损害公众利益。只有在这样的情况下，政府才必须动用征地权，以比原土地所有者期望的价格低的补偿标准，强制完成将农村集体所有的土地转为国家所有的城市用地的交易过程。强制性是针对非公平的土地市场交易而言的，它是一种维护土地市场合理秩序和公平交易的行为，是与土地市场交易的本质区别。

将农村集体所有的土地转为国家所有的城市用地，会产生巨大的土地级差收益。土地增值分配是中国土地政策改革未来所面临的主要挑战之一。这种收益是城市规划的决策结果，需要政府进行城市基础设施建设投资，以及部分地区因为土地用途管制而做出牺牲（例如耕地保护、城市开敞空间、绿化用地等），并不完全是土地所有者的贡献而形成的，这些土地增值收益应该通过土地增值税等土地价值捕捉手段，实现土地价格“涨价归公”。土地征收不能侵害农村集体经济组织农民的合法土地财产权益，也不能让少数农村集体经济组织农民凭借有利的区位条件，通过胡搅蛮缠，漫天要价，将农用地转变为城市土地的级差收益完全据为己有，不劳而获，一夜暴富。征地不等于低价购地，也不能是被迫地高价购地。

目前征地改革过程中，经常出现对于“公共利益”概念长篇累牍的讨论，很多属于打文墨官司，脱离实际。如果不把一般的集体土地所有者和国有土地所有者的正常土地交易行为看成是土地征收，土地征收的范围就必然要小得多。实际上，只要不把土地征收理解成为低价强制取得集体土地所有权，就不可能损害农村集体经济组织农民的合法土地财产权益。

2 用规划保证土地利用公共利益

土地利用总体规划具有战略性、区域性和综合性，其主要功能包括：①土地利用供求平衡的工具。对土地市场进行分析、预测和调控，控制建设用地规模。②土地利益合理分配的手段。规定基本农田保护面积，落实耕地保护责任，协调各业用地矛盾。③生产要素优化组合和区域竞争力提高的措施。通过土地合理出让，扩大对外开放，引进先进生产力因素。④土地利用的行动指南。通过土地评价进行土地利用方案的优化选择，促进土地资源优化配置和合理利用。⑤社会公众参与的平台。通过土地利用总体规划编制，总结群众的集约用地经验，集中群众智慧，调动群众科学用地和合理用地的积极性和创造性，把土地利用规划实施变成为广大人民群众的自觉行动，监督土地利用总体规划的落实。⑥土地科学管理的龙头。通过土地用途管制，维护土地利用的市场秩序，保护好生态环境，杜绝资源浪费，促进效益、效率、环境和公平的辨证统一，保证经济社会可持续发展。

从国内外土地利用规划的理论和实践看，通过土地利用规划，可以明确土地利用目标，减少土地利用冲突，优化土地利用结构和布局，提高土地利用效率和效益，保障区域经济社会可持续发展。土地利用规划是对土地市场失灵的一种纠正。综合性城市规划在美国越来越受到国家和地方政策制定者的欢迎，因为这种规划建立在提高社会福利的理念之上。科学、合理地编制土地利用总体规划，严格土地利用管理，保证土地利用规划顺利有效实施，是一个地区土地开发利用服从公共利益需要的正确行动。也就是说，土地征收过程中，“为了公共利益需要”可以定义为是符合土地利用规划的土地开发利用，它有利于土地利用规划的顺利实施。

土地利用规划是一个区域土地开发利用的总体方案，是各个用地主体达成的合理开发和利用土地的“契约”，是土地利用用途管制和建设用地空间管制的依据。土地利用总体规划能否完全代表“公共利益”，除受到规划编制科学水平的限制以外，最重要的是公众参与的水平。公众参与能够体现公共需求，减少决策失误，提高规划的有效性。土地利用规划具有科学性是土地高效合理利用的前提。土地利用规划科学水平直接影响着土地利用的效率和效益，通过土地利用规划，一般能够提高土地利用集约水平，尽可能获得最佳的土地利用经济、生态和社会效益。土地利用规划的合理性决定于社会公众参与水平。公众参与水平高，不仅可以吸纳社会公众对于区域土地开发和利用的真知灼见；也可让土地所有者、使用者、经营者土地开发利用的利益诉求能够充分表达，各种可能出现的土地利用冲突可以避免或者调和，因公共投资和规划带来的土地增值收益可以“涨价归公”，因土地利用规划管制造成的土地利用利益损失可以得到合理补偿。按照土地利用规划进行土地开发利用，能够实现效率和公平的统一。

在市场经济条件下，城市化过程中土地利用规划应该具有弹性。这种弹性不是指土地利用规划方案应该随着社会经济需要的变化而进行适时调整，更加重要的是土地利用规划应该准备有多种被择方案，按照不同的土地利用情景，选择合适的土地利用规划方案。我国土地征收过程中，出现被征地者漫天要价的现象，并不一定是因为土地征收补偿标准低，而是被征地者看到了土地利用规划方案是唯一的，政府非征收他们的土地不可。如果土地利用规划具备了不同的土地利用选址方案，被征地者的土地征收受到另外地方土地征收备择方案的竞争，被征地者对于土地征收的行为将不会意气用事，更加理性。严格土地利用管理，主要是维护土地利用规划的权威性。土地利用规划一旦经过批准、公布和实施，就不能随意修改。即使发现土地利用规划存在不合理也必须按照法定的规划程序进行修改，违背规划修改程序而调整土地利用规划，合理不合法，也是不应该和不允许的。

土地利用规划的弹性，也是以公共利益最大化为条件的。如果土地开发利用者提出改变土地利用规划方案，政府应该明确规划方案改变带来的基础设施投资增加，其他土地使用者可能出现的土地利用利益损失，应该由改变土地利用规划方案的土地使用者补偿。政府对于特定区块的开发可以有针对性地增加一些附加条件，例如，实行建筑总量许可控制、公共设施充足条件、非排他性分区制、额外收费、征收影響费或开发税等。在城市化和城市建设过程中，土地开发使用者通常对于土地合理利用具有更加敏锐的洞察能力和挖掘土地集约利用的潜力。为了发挥土地开发利用者对于土地开发利用的主观能动性，国外很多土地利用规划修改，不是规划管理者的要求，而更多是土地使用者主动提出的。例如，土地利用规划使用者提出需要改变城市土地用途或者土地建筑容积率，通常他们也愿意承担一定公共设施义务，他们主动地提出土地使用协议。规划管理部门可以根据土地使用者提出的土地使用协议，对于城市土地利用规划方案的改变进行合理性评价，支持有利于公共利益提高和社会福利改善的土地规划修改。

土地征收以公共利益需要为前提。根据土地利用规划进行土地开发利用，大多数情况下土地使用者的利益和公共利益没有冲突，通过土地市场交易，公平买卖，就可以获得所需要的土地。目前我国很多对于征地范围的讨论，采用土地用途作为判断公益性用地的依据，例如，行政机关用地，国防和军事用地，城市化用地、教育、体育、医疗卫生用地等等，但是，随着改革开放的深入，传统意义上的一些公益性用地，随着社会投资参与，也具有了经营性用地的性质。例如，私立学校、私立医院、私人体育会所和以BOT方式建设的高速公路等。以土地利用规划来判定土地开发利用是否符合公共利益比较合理，也不容易混淆。

3 完善土地征收补偿标准

在城市规划区范围内，新增城市用地的来源主要是集体土地，考虑到城市化过程中原来集体经济组织的农民职业选择空间更加广阔，集体经济组织的农民在城市化以后流动性增强；原来集体经济组织所有的土地，大部分不可能再是该集体经济组织的农民使用；未来很多新的土地使用者习惯于通过国有土地出让方式获得建设用地；为了土地利用和管理方便，城市规划区范围内的集体土地所有权，特别是对集体经济组织以外土地使用者申请使用的土地，有必要全部转变为国有土地。

如前所述，集体土地转变为国有土地，是集体经济组织的农民和政府进行土地所有权交易的过程，应该是一个平等、公平的买卖过程，而不是为了公共利益需要，低价收购集体土地。集体土地转变为国有土地成为土地征收行为，只限定于由于个别集体土地所有权人，不能顾全大局，漫天要价，造成巨大的公共利益损失，政府不得不依法进行强制性土地所有权交易。土地征收补偿标准不可能满足个别集体土地所有权人的“漫天要价”，比他们的要求价格低，却应该尽量接近集体土地的市场公平交易价格。由于土地征收补偿标准是按照区域被征集体土地转变为国有土地的区域平均市场交易价格确定的，按照征地补偿标准对于被征土地进行补偿很有可能出现低于被征地块的土地市场交易价格的情况，这不是对集体土地所有权权益的侵害，而应该视为是对故意阻止城市土地利用规划实施，企图浑水摸鱼者的适当惩罚，有助于维护土地市场秩序和社会公平正义。

在城市化过程中，城市建设发展需要把集体土地变为国有土地，应该主要通过买卖双方平等协商，公平买卖的方式实现。如果以为了公共利益、为了降低城市化成本为由，而要求集体经济组织的农民低价转让自己所拥有的土地所有权和使用权，牺牲他们的合法土地财产权益，是不公平的，不合理的，也是没有必要的。因为，社会的力量肯定大于个别集体经济组织农民的力量，国家的土地购买支付能力肯定大于集体经济组织农民的经济承受能力。土地征收补偿标准应该公平和合理。

从世界各国征地情况分析，由于各国国情不同，所处的经济社会发展阶段不一样，征地补偿方式和补偿标准存在着很大的不同。世界各国在征地补偿上主要采用三种原则：一是完全补偿。完全补偿是从“所有权不可侵犯”的观念出发，认为征地是对土地所有权的侵犯，应该给予土地所有者完全补偿，以被征地的土地所有者完全恢复到征地前相同生活状态所需要的代价为标准。二是不完全补偿。不完全补偿是从“所有权的社会义务性”观念出发，认为鉴于土地征收的公共目的性质，无需补偿被征收人财产实际价格的全额，只须妥当或者合理补偿即可。三是公平市场价值补偿，指补偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。公平市场价值不等于全部价值，后者不仅包括市场价值，还包括财产所有者对财产的主观价值（如特殊感情等），但不包括搬迁成本、律师费、其他隐形费用（如公司搬迁后可能面临的各种损失）等。

在多数国家和地区，土地征用方都给土地所有者以较为满意的补偿，征用补偿通常由两部分组成：土地征用费和土地赔偿额。其中土地征用费相当于土地价值，一般按照征用时的市场价格给足补偿；土地赔偿额是对土地权利人因征用而造成的经济及其他损失的补偿，包括地上物补偿、搬迁费补偿、邻接地损失补偿、离职者或者失业者补偿等。在美国，土地征收按照“公平市场价格”进行补偿。美国土地征收补偿根据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。英国对土地征收的补偿包括土地补偿，其标准为公开市场土地价格，此外还包括迁移费、经营损失等补偿。德国的土地征用补偿包括：土地或其他标的物损失的补偿，其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值；营业损失补偿，其标准为在其他土地投资可获得的同等收益；征用标的物上的一切附带损失补偿。法国征地补偿的范围是“由于公用征收产生的全部直接的、物质的和确定的损失”。直接损失是和土地征收有直接因果关系的损失。物质损失是因征收而丧失的不动产所有权和其他权利本身的损失，不包括精神上和感情上的损失。确定的损失是已发生或者将来一定发生的损失。日本的土地征收的补偿范围包括：被征土地补偿、残余土地补偿、通损补偿、离职补偿、少数残存者补偿和事业损失补偿等。新加坡土地征收的补偿也包括被征土地补偿、残余土地补偿、财产补偿、迁移费用补偿、动乱补偿和所有权的重新确认补偿。

目前，我国土地征收补偿主要包括土地补偿费、地上附着物和青苗补偿费以及劳动力安置补助费。我国征地补偿标准是属于不完全补偿，补偿标准低主要是未考虑被征土地未来的增值收益。我国城市化过程中，被征地农民对于城市建设和发展做出了牺牲和贡献，城市化的红利应该让他们公平地分享。我国土地征收补偿标准低，是造成我国征地矛盾的主要根源。目前我国土地征收实际上是将集体土地转变为国有土地的过程，并没有区分通过购买集体土地所有权（交易双方自愿）和土地征收获得集体土地所有权（原土地拥有者不情愿）的交易情况。土地征收合理补偿标准的确定应该符合我国的国情，土地征收补偿标准应该和购买集体土地所有权（交易双方自愿）的公平市场交易价格相当。我国土地征收补偿标准应该能够补偿被征地农民失去其集体土地所有权和使用权而造成的机会成本损失。它包括目前土地使用的机会成本价格、农民失去土地后再就业的投资增加、被征土地对于土地拥有者的实际社会保障的价值、农民转行和再就业过程中的直接经济损失。

土地征收补偿价格的合理确定应该按照房地产估价的理论和方法，科学合理地进行确定。土地价格评估方法的合理选择和多种估价方法测算结果的相互比较、检验和论证非常关键，必不可少。我国将集体土地征收成为国有土地，其补偿价格只是土地出让价格的一部分——土地取得成本，征地补偿价格的确定不能损害土地开发者的利益（保证土地开发能够获得合理的投资报酬），也不能不对国家尽公民應尽的纳税义务（减少财政收入）。征地补偿标准应该是相邻区域、同类土地用途、同等质量的土地征收补偿价格相近，需达成区域均衡。

参考文献：

1.Lennon，H.T，Choy，Yani Lai，Waiming Lok. Economic Performance of Industrial Development on Collective Land in the Urbanization Process in China：Empirical Evidence from Shenzhen. Habitat International.2013.40

2.孟宏斌.新型城镇化战略下农村征地冲突及其演化：理论综述.东南学术.2013.05

3.Chengri Ding，Erik Lichtenberg.Land and Urban Economic Growth in China.Journal of Regional Science.2011. 51

4.George C.S.Lin，Samuel P.S.Ho.The State， Land Development Process in Contemporary China.Annals of the Association of American Geographers.2005.95

5.Shenjing He，Yuting Liu，Chris Webster，et al.Property Rights Redistribution，Entitlement Failure and the Impoverishment of Landless Farmers in China. Urban Studies.2009.46

6.Chengri Ding.Policy and Praxis of Land Acquisition in China.Land Use Policy.2007.24

7.Xinagzheng Deng，Jikun Huang，Scott Rozelle，Emi Uchida.Economic Growth and the Expansion of Urban Land in China. Urban Studies.2010.47

8.肖屹 曲福田 钱忠好等.土地征用中农村土地权益受损程度研究.农业经济问题.2008.03

9.王书明 刘元胜 郭沛.不同用途农村集体土地征收中的收益分配研究：以辽宁省辽阳市为例.农业经济问题.2012.10

10.Chengri Ding.Land Policy Reform in China：Assessment and Prospects.Land Use Policy.2003.20

11.郑振源.建立适应土地资源市场配置的国家宏观调控体系.中国土地科学.2012.26

12.严金明 刘杰.关于土地利用规划本质、功能和战略导向的思考.中国土地科学.2012.26

13.Keith R.Ihlanfeldt.Does Comprehensive Land-use Planning Improve Cities？.Land Economics.2009.85

14.邓红蒂 俞冠红 张佳等.土地利用规划中公众参与的实践与分析.中国土地科学.2005.19

15.刘卫东 何晓丹.弹性土地利用规划问题研究.浙江国土资源.2005.05

16.刘卫东 彭俊.征地补偿费用标准的合理确定.中国土地科学.2006.20

作者简介：

刘卫东，博士，教授，博士生导师，研究方向为土地评价与规划、区域经济等。