新型城镇化语境下流动儿童社会教育的供给侧改革

柳新+孟芳兵+郝玉凯

【摘要】过去十余年间，随着城镇化的快速发展，流动儿童数量激增，对流动儿童提供更好的社会教育服务，促进其城市融合与社会适应能力提升，是以人为本新型城镇化道路的应有之意。本研究指出，在剧烈的社会转型时期，流动儿童的环境发生着显著的变化，其需求更具多层次性和差异性的特点，围绕着更好回应流动儿童健康成长需求，团组织需要自我革新，启动供给侧改革，坚持夯实基层服务阵地，提升服务的专业化和精细化程度，从而增强团组织联系青少年、服务青少年的能力。

【关键词】新型城镇化 流动儿童社会教育 青少年暑期日间托管

研究者发现，在过去十多年，中国城乡之间人口流动，逐渐呈现出家庭化的特点，据2014年《全国教育事业发展统计公报》显示，全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1294.73万人，其中，在小学就读955.59万人，在初中就读339.14万人。毋庸置疑，家庭化人口流动是中国新型城镇化发展的重要推力，表征着中国城镇化正在进入一个质量发展的阶段。然而，现实地看，如何解决好流动人口，特别是流动儿童的城市融合、社会适应问题，依然需要付出持之以恒的智识与政策努力。本研究以流动儿童的需求为中心，思考新型城镇化背景下，如何在公共服务供给方面，通过不断改革创新，以期对流动儿童健康成长需求有更好的回应能力，进而促进流动儿童实现更好的社会融合与社会适应，实现人的城镇化。

一、以儿童为尺度看待新型城镇化

回望自上世纪90年代以来，中国所经历快速城镇化历程，不难发现，以地方政府“经营城市”理念为主导，资本、产业在城镇范围快速集中，直接带动中国经济高速增长，同时也带动着人类历史上罕見的大规模人口向城镇的流动。毋庸置疑，快速的城镇化已经成为中国经济社会转型中最为重要的事实之一。城镇化在物质和技术层面取得了突飞猛进的发展，各项经济指标不断提升，但这一过程中，各种新的社会问题也不断凸显，中国城镇化道路正面临深刻的调整。2013年，随着新型城镇化发展成为国家发展的核心理念，纠正既往以物质和技术为核心的，以经济指标为效标的城镇化发展模式，实现以人为本的新型城镇化发展，逐渐成为政府和知识界的共识。所谓新型城镇化，有别于传统上单纯注重物质和技术层面的城镇化发展模式，强调城市发展的根本目标在于为人类生活创造更加美好、更为合宜的生存环境，使得城乡之间、不同人群之间更加融洽、和谐，其基本的着眼点在于促进农村转移人口的市民化，促进其社会融合。

值得注意的是，在关于“以人为本”新型城镇化的讨论中，“儿童的尺度”却处于失语的尴尬境地。在既有的研究中，更多关注的是通过户籍制度改革和居住证制度建立，让农村转移人口能够平等地享受到城市提供的各项基本公共服务，进而更好地融入城市社会。概言之，既往对于新型城镇化的讨论，呈现出“成人中心主义”的取向，表现为社会服务项目安排的初衷是面向成年流动人口的子女照料需要，并且服务内容的安排并没有立足于儿童的需要本身，在服务开展过程中，儿童处于被动的地位。鉴此，以儿童为尺度思考新型城镇化的内涵，具有积极的现实意义。这里所言的“以儿童为尺度”看待新型城镇化，指的是在城镇化推进过程中，对于儿童，尤其是流动儿童等特殊群体的需求有更好的敏感性和响应程度。具体而言，包括几个层面的含义：

首先，让流动儿童平等地享受学前教育和基础教育资源。据全国妇联的一项调查，流动儿童就学存在多方面的困境，表现为低年龄的流动儿童少数存在入学较晚的问题，高年龄的流动儿童存在完成义务教育前终止学业的情况，学前流动儿童有入园难的问题。入园难、入学难现象虽然在最近几年有所缓解，但由于学前教育资源和基础教育资源总量匮乏，依然未能从根本上得到解决。其次，增进流动儿童的城市社会生活适应能力。流动儿童在就学方面，往往因父母工作的变动，面临较为频繁的搬家、转学，这种漂泊和动荡的环境不仅对其学业产生影响，也导致其在心理适应和情感归属方面困难重重。所谓流动儿童的社会适应能力，指的是个体面对外部环境的变动，通过自我心理调整以应对变化的能力，研究认为，这种能力较强，流动所带来的生活与学习不适应可以通过自身的心理调节得到一定程度的克服。具体而言，这种心理能力包括心理优势感、心理能力、人际适应性、心理弹性等多个维度。从我们的调查来看，流动儿童的社会适应能力并不乐观，超过百分之四十的受访者在时间管理、情绪管理、人际交流、自我效能感方面存在障碍，而相关的关于体系还没有建立起来。最后，为特殊困难流动儿童提供专业化的服务。流动儿童中存在一些特殊困难的群体，如儿童贫困、被忽视、偏差行为等。仅仅依靠家庭教育和学校教育，难以有针对性地回应这些问题，鉴此，如何更为有效地为这部分特殊困难流动儿童提供专业化的心理、社会工作干预就成为以人为本的新型城镇化发展模式的内生要求之一。

二、流动儿童社会教育与新型城镇化

社会教育的理念缘起，与现代城市生活的兴起有着密切的关联，其核心题旨在于促进人的城镇化。在工业文明和城市文明的历史浪潮中，传统上人类社会以农业社区为重心的生活形态被连根拔起，重新组合进城市文明的社会秩序之中。历史地看，19世纪以降，资本主义的工业文明和城市文明，创造了惊人的生产力奇迹，同时也伴生着众多的社会问题。从儿童群体来看，随着生活世界的剧烈变动，传统家庭的教育功能逐渐衰落，儿童被忽视、受虐待的失教失养，童工现象，以及儿童社会化危机等问题逐渐引起广泛的关注。如何在城市文明中，更好安放儿童的童年，保障儿童身心健康成长，引起了教育学家、社会学家、心理学家的广泛关注。在此背景下，社会教育的理念应运而生，知识界和实务工作者期待通过完善的社会教育体系，来弥补家庭教育和学校教育的不足，促进儿童和青少年的良好社会化。广义而论，社会教育泛指以社会为主体对青少年提供的所有教育性经验总和。持广义界定的研究者认为，举凡学校教育之外的教育，皆是社会教育的范畴。依此理解，社会教育包含“最为正规课程进行的学校教育以外的教育、学习活动的总称。”回顾关于社会教育的知识谱系，不难发现，知识界存在着两种理解社会教育的方式，其一是将社会教育视为一类公共服务，旨在从教育公平的视角出发，为边缘人群，提供尽可能的受教育机会。其二，是将社会教育作为现代公民道德的涵养器，强调社会教育在人的社会化、人的现代化和公民教育中的独特价值。

从后一种视角出发，青少年社会教育的实质在于在剧烈的经济社会转型过程中，国家将社会教育作为儿童福利体系的重要内容，通过社会教育体系的建设，帮助青少年实现社会性的良好发展，促进个体形成良好的社会适应能力，涵养公民德性。具体到本研究的主题，“适度普惠性”儿童福利体系的建设，是新型城镇化发展的内在要求，也是其重要的组成部分部分。新型城镇化道路，本质上是以人为本的城镇化，换言之，新型城镇化意味着对人的需求有更好的回应性，服务于人的发展。因此，为儿童群体——在中国城镇化发展的语境中尤其是为流动儿童——提供更为积极有效的社会教育服务，帮助其形成健康积极的世界观和价值观，更好适应社会环境，实现自我潜能，是新型城镇化道路的应有之意。

三、流动儿童社会教育体系的发展现状

与流动儿童数量不断增长的事实极不相称的是，关于流动儿童社会教育的理论研究目前来看仍十分薄弱，相关公共服务体系仍不健全。研究者指出，从现实经验来看，中国儿童福利体系覆盖面相对较窄，主要针对孤残儿童、重病儿童、流浪儿童等困境群体，属于典型的“补缺型”，儿童照料的首要责任是家庭，而非国家，只有当家庭不能很好履行照料、监护、教育等职责的时候，国家才介入照料。毫无疑问，困境儿童存在着多个维度的脆弱性，在经济社会变迁的风险环境下，更容易陷入危机状态。在福利资源总量有限的背景下，以对困境儿童的福利供给为重点的“补缺型”福利体系有其历史合理性。随着政府财力的增长和儿童福利需求的变动，流动儿童的公共服务体系建设，逐渐进入政府和知识界的视野，2014年国务院办公厅印发了《关于基础教育改革与发展的决定》，确立了流动儿童教育的“两为主”体制，奠定了政府主导解决农民工子女教育问题的基本框架。同时，各地也积极开展流动儿童的社会教育体系建设方面的探索，并且已经取得了初步的成绩。

总体而言，各地的实践主要内容包括两个方面。一类是与青少年成长相关的文化事业单位所从事的社会教育活动，如文化馆、博物馆、图书馆、科技馆、纪念馆、青少年宫等，在事业单位分类改革的过程中，这些单位被划定为公益一类或者公益二类，承担了部分青少年社会教育的职能。近年来，在快速城镇化的背景下，上述公益型事业单位积极扩大对流动儿童的服务覆盖面，提升服务能力，在流动儿童素质拓展、知识建设方面发挥着积极的作用。另一类是在各地方政府通过向社会服务机构、市场主体购买公共服务提供的社会教育服务项目。这些由政府主导的流动儿童社会教育服务项目，是其中最为活跃的部分，在响应服务对象需求方面也更具灵活性和适应性。近年来，各地团组织纷纷推出了此类社会教育服务项目，试图更好地引导和服务流动儿童群体，促进其福利提升，增强其社会适应能力。总体而言，虽然各地在流动儿童社会教育体系建设方面，取得了积极的成绩，但实践中也暴露出一些值得思考的问题，比如项目设计的管理主义思维、项目内容的结构主义倾向，以及服务方法的专业性缺失。

（一）管理主义思维

在社会福利研究领域，长期以来存在着管理主义和专业主义的理论分野。从政社关系的视角来看，按照新公共管理理論框架，政府通过引入专业社会服务机构来提升公共服务的专业性，有助于克服政府行政方式提供服务的效率困境。近年来，在流动儿童社会教育服务中，各地团组织积极引入社会服务组织开展相关服务项目，但总体来看，以往行政主导的管理主义思维依然在一定程度上沿袭了下来，表现为：开展服务项目片面强调服务的覆盖面，看重各个服务项目开展活动数量的多寡，参与活动青少年群体的规模，以及上级部门和公众对于项目的评价等。受这种管理主义思维的影响，流动儿童的真实需求没有能够很好体现在服务活动的设计中，社会服务机构在构思和执行项目的过程中，倾向于完成发包方所规定的各项指标，应对各种常规的和突击的检查考核。

（二）结构主义倾向

所谓流动儿童教育中的结构主义倾向，指的是将流动儿童视为教育和服务的客体，片面强调通过社会教育活动对流动儿童的规训和制约。具体来说，体现在两个方面：其一，在社会教育活动开展过程中，注重流动儿童社会价值观的引导，尤其是在政府主导的社会教育服务活动中，特别重视增进流动儿童对城市精神、核心价值、现代公民道德感的认同。毋庸置疑，社会教育是涵养公民德性，塑造现代人的过程，但活动开展过程中，偏重于单向度的灌输，实际效果往往并不十分理想。其二，在社会教育服务供给方面，依托社区，积极引进社区志愿者和大学生志愿者等力量，开办素质课程教学等活动，这种模式虽然得到了流动儿童家长的欢迎和肯定，但实际上，这种社会教育的内容涉及，恰恰体现了关于社会教育的想象，背后是一种被结构化的童年观念，其潜在逻辑是，要让流动儿童尽可能享受到与城市儿童同样的素质建设和能力发展。表面上看，这种社会教育的福利措辞，颇具有儿童福利均等化的意味，但恰恰是这种做法由于未能根植于流动儿童群体的特殊性，而是以对城市儿童童年的想象，代替流动儿童的真实需求，以一种结构化童年的做法，消解了不同儿童群体在需求和主体性实践方面的差异。

（三）专业性缺失

研究者认为，结构主义取向的社会教育体系，遮蔽了服务对象的真实需求和主体性。沿着这一思路，稍作推论，就会发现，流动儿童社会教育服务中的结构主义取向和管理主义思维，直接导致了流动儿童社会教育的专业性缺失。这里所言的专业性，意味着从流动儿童需求的独特性出发，将流动儿童的困境置于其成长的家庭、社会、同辈群体等社会化环境中，以人在环境中的观点，明晰其困境的成因，把握其真实需求，并运用科学的助人手法，帮助其形成对外部环境的良好适应，促进其身心的健康发展，进而帮助其实现自我潜能。如前文所述，由于生活环境不稳定、不连贯，流动儿童在社会生活适应方面面临着多方面的挑战。在我们的调查中，流动儿童多具有超龄入学、多次跨学区和跨地区转学的现象，这就意味着他们面临着不断变动的成长环境，在不断调试与外部环境关系的过程中，可能遭遇多方面的困难。换言之，为流动儿童提供专业化社会教育服务的更深层意义在于，将流动儿童置于城乡社会构造剧烈转型的语境下，置于其生活的微观环境中，将其个人的需求与公共议题连接起来，系统地增进其对环境的适应能力。

综上所述，尽管近年来，各地在“适度普惠型”儿童福利体系探索过程中，针对流动儿童的社会教育服务有了很多积极地成果，但如果以流动儿童需求为中心，以专业化为尺度，来审视各地的实践，不难发现，现有的服务体系对流动儿童真实需求、主体性和个别化原则是体现不够的。为了更好服务新型城镇化发展的总体要求，流动儿童社会教育服务的供给侧改革，不仅是必要的，而且需要扶持持续的努力。

四、流动儿童社会教育的“供给侧改革”

如前文所述，以儿童为尺度看待城镇化发展，便会发现，流动儿童面临着学业成长、人际交往、社会性发展等多重困境，在变动不居的外部环境下，属于高度脆弱群体，加之这一时期青少年的世界观、价值观都处在形成阶段，具有潜在的不稳定性，需要积极的社会教育理念和方法予以有效引导，而家庭教育和学校教育对流动儿童面临的这些需求回应能力十分有限，鉴此，通过完善社会教育体系，为流动儿童提供有效的服务，促进其更好地适应城市生活环境，健康社会化具有重要的现实意义。要实现这一目标，需要借助不断地体制机制创新，走出既往社会教育服务模式管理主义和结构主义取向，引进专业的服务机构为流动儿童提供更契合其需求的服务项目。换言之，因应新型城镇化的内在要求，启动流动儿童社会教育服务的“供给侧改革”，是新时期中国儿童福利体系建构的一项重要内容。具体而言，流动儿童社会教育的“供给侧改革”，包含几个方面的策略和方法：

（一）以流动儿童需求为中心的服务供给

按照“新儿童社会学”的观点，服务供给应更好立足于儿童的需求，重视儿童的能动性，关注他们的主观世界，理解其自己对世界、对自身的看法，以及与外部世界协商、沟通、抗争的方式。与结构主义的福利观相对应，以儿童为中心的福利理念强调服务供给应以儿童真实的需求为起点，尊重儿童需求的差异性，提供个别化的服务，尊重儿童的主体性，鼓励儿童在福利项目的设计和执行过程中积极参与，表达自我的愿望。鉴此，流动儿童社会教育的供给侧改革，应首先走出既往对象化思维的服务供给模式，在深入研究流動儿童特点和需求的基础上，提供个别化的、高回应性的专业服务。

（二）完善政府购买社会工作服务的制度

相对于政府组织而言，市场主体和社会服务机构在服务供给方面，更具专业性，能够更有效地提供高品质的服务。社会工作起源于上世纪20年代末，强调运用科学的方法“助人自助”，提升服务对象社会适应能力，帮助其潜能的开发和实现。在近百年的发展中，社会工作的专业理论和专业方法不断成熟，20世纪30年代，青少年社会工作服务已经成为一个专业领域，赢得了广泛的认同。在儿童服务方面，美国、荷兰、英国等国家，都积极引入社会工作者为青少年提供专业的托育、托管服务。近年来，上海、成都等地，在青少年社会服务领域创新政府公共服务的供给模式，通过政府购买专业社会工作机构的服务项目，扎根社区服务青少年，取得了积极地成效。但也应当承认，从各地的实践来看，社会工作服务的专业性不足，是制约服务品质提升的重要因素。社工服务的专业性危机，固然存在机构不够成熟的原因，但不恰当的“政-社伙伴”关系产生着重要的影响。作为“发包方”的政府机构或准政府机构，在项目执行中，片面强调服务的指标管理，存在规模偏好，场景偏好，时常干预服务机构的目标设定、方案设计和项目执行，极大地压缩了专业服务的自由裁量权，遂导致项目实施与流动儿童需求的偏离。因此，推进流动儿童社会教育服务的“供给侧”改革过程中，建设新型的政社关系至关重要，应更多尊重专业工作者的专业权，合理授权，形成良性的合作关系。

（三）推进流动儿童社会教育服务的精细化

根据第六次人口普查的数据，中国目前流动儿童数量超过了3500万，这些儿童固然面临着共性的问题，有着共性的需求，如更合宜的亲子互动，更多的情感关爱，以及更多的物资支持。但以个别化的视角来看待流动儿童，便不难发现，每个儿童都有自己的特点，所面临的困扰也不尽相同。毋庸置疑，流动儿童的需求具有多层次性、差异性的特点，过去的流动儿童的社会教育更多注重思想引导和学业成长，服务供给模式具有明显的“结构化”倾向。换言之，既往的服务模式存在着以“同质化”的服务供给，对接“差异化”的主体需求的困境，资源的错配便在所难免。推动流动儿童社会教育服务的精细化，意味着逐渐形成对“差异化”需求有敏感性的儿童服务体系，根据不同儿童生理、心理和社会性发育特点，提供更有针对性的服务。

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