京津冀协同发展土地开发利用对策

[摘要]《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，对全国的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模三项主要指标进行了相应调整，京津冀三地这三项土地主要指标也面临不同方向和程度的调整。应从京津冀协同发展的功能定位、空间布局、重点领域、重要功能区、土地市场化交易机制等方面，逐步建立健全有利于京津冀协同发展的土地开发利用对策措施。

[关键词] 京津冀协同发展 耕地保有量 基本农田保护面积 建设用地总规模

[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）01-0046-05

2016年6月，国务院批复国土资源部印发《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）调整方案》[国土资发〔2016〕67号]。此次调整主要是根据第二次全国土地调查成果，针对各地出现的建设用地指标提前告罄、基本农田标准不一、质量下降等现实问题，进一步提高土地集约开发利用水平，维护土地利用总体规划的严肃性和可操作性，为“十三五”经济社会发展提供合理的土地资源保障。全国各地土地开发利用将面临相应的调整和应对，京津冀三地的耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地总规模分别出现不同的调整，这一调整既反映了京津冀三地各自现有土地资源的赋存特征和开发利用现状，也充分考虑了京津冀协同发展带来的土地开发利用需求变化，将会对京津冀三地的土地开发利用结构调整和布局优化提出新的要求。京津冀协同发展作为“十三五”国家重大区域战略，需要尽快确立适应新变化的土地开发利用对策，加快形成科学合理的土地开发利用结构，不断提高土地开发利用效率和效益。

一、《全国土地利用总体规划纲要

（2006-2020年）》調整的重点

《纲要》调整主要表现为两个方面内容：一是耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模三项土地指标的相应调整，主要是基于第二次土地调查结果、各地土地资源开发利用出现的问题，和未来的战略定位提出的用地需求。二是对于土地开发利用的方向和重点进行了优化调整，主要是体现确保耕地和基本农田保护区的质量、加大生态保护和建设用地供给、提高城乡建设用地的利用效益等战略导向（表1）。

（一）调整的主要指标变化

关于耕地，坚守18亿亩耕地保护红线，确保实有耕地数量稳定、质量不下降，到2020年，全国耕地保有量为18.65亿亩，比《纲要》原来确定的耕地保有量增加6000万亩，增加3.3%。关于基本农田，按照基本农田数量和布局基本稳定、优质耕地优先保护的原则，到2020年，确保全国15.46亿亩基本农田数量不减少、质量有提高，比《纲要》原来确定的基本农田保护面积减少1400万亩，减少0.9%。关于建设用地，按照严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率的要求，到2020年，全国建设用地总规模为61079万亩，比《纲要》原来确定的建设用地总规模增加5219万亩，增加9.3%。在此基础上，分别对全国31个省、市、自治区的耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模进行了相应的调整。

（二）调整的方向和重点变化

一是调整优化基本农田结构和布局。允许各地依据土地二次调查和耕地质量等别评定成果，将现状基本农田中林地、草地等非耕地调出，不得将各类生态用地划入基本农田；原则上25度以上坡耕地不作为基本农田，将城市周边、道路沿线和平原坝区的优质耕地划入基本农田，实现基本农田数量稳定、布局优化和质量提升（表2）。

二是加强生态保护和生态文明建设用地供给。以资源环境承载力评价为基础，落实主体功能区规划及其生态环境保护政策，加强生态环境保护相关专项规划的协调衔接，确保原有生态用地不减少、新增生态用地能落地；严格保护水体、森林、山地、草原、荒地、滩涂等自然生态空间用地，建设用地安排要避让生态廊道、城市绿带、生态岸线、湿地等重要生态功能区。

三是合理保障重大基础设施和重点产业用地。保障水利、交通、能源、通信、国防等重点基础设施用地，优先安排社会民生、脱贫攻坚等基本公共服务建设项目用地，合理提供具有发展潜力的战略性新兴产业、以及国家扶持的重点产业发展用地，严禁为产能严重过剩行业新增产能项目安排用地。

四是严格控制超大、特大城市用地规模。适应新型城镇化战略实施要求，合理安排大中小城市用地，进一步通过旧城改造、城市更新等方式挖掘存量土地利用潜力，京津冀、长三角、珠三角等区域逐年减少建设用地增量，促进串联式、组团式、卫星城式城市群集约用地，防范和杜绝“摊大饼式”城市扩张。

五是大力提升农村建设用地集约化利用水平。适应城乡统筹发展和新农村建设需要，加强农村土地综合整治，在具备条件的地方对农村建设用地按规划进行土地整治、产权置换，促进农民住宅向集镇、中心村集中，引导农村集体建设用地合理布局和高效利用。

二、京津冀三地面临的

土地利用结构和布局调整

《纲要》调整方案中京津冀三地的土地指标变化各不相同，总体上考虑了三地各自的土地资源开发利用现状特征，以及未来的发展定位和目标要求。

1. 北京市土地利用结构和布局调整

北京市耕地保有量和基本农田保护面积均大幅调减，分别下降48%和46%，建设用地总规模小幅调减，下降2.6%，表明“十三五”期间北京的土地利用结构面临较大调整。基于北京市土地资源低山、丘陵较多、生产能力不高的现状特点，不再过多赋予北京市承担粮食生产和安全的任务，但同时调减的耕地和基本农田指标并没有相应转为建设用地指标的增加，而且建设用地总规模也进一步调减，意味着北京市仍将严格控制建设用地的增加，实行更加集约节约的用地模式。为了服务首都建设宜业宜居、美丽和谐的首善之区，北京市调减的耕地和基本农田将主要转为园地、林地、草地等其他农业和生态用地。“十三五”期间，北京市郊区将提供更多的土地用来大力发展蔬菜、瓜果、花卉等都市农业，结合观光农业、休闲农业等现代农业新业态，不断增强供应首都人民绿色果蔬的职能。另外，北京市将大力实施退耕还林、退耕还草、退耕还湿等重大生态建设工程，林地、草地和湿地等占地面积大幅增加， 进一步强化首都的生态涵养功能，有力支撑首都的生态环境质量改善和生态文明建设。

2. 天津市土地利用结构和布局调整

天津市的耕地保有量和基本农田保护面积明显调减，分别下降24%、20%，建设用地总规模小幅增加，增加9.3%，表明“十三五”天津市承载的粮食生产和安全职能明显降低，但相比北京市仍然承担重要的粮食生产任务。考虑到天津市建设北方经济中心的发展目标，调减的耕地和基本农田将有少量转为建设用地，保障天津市基础设施、工矿开发、城乡建设等建设用地的需求，但是总体上仍坚持集约节约用地的原则，严格控制建设用地的快速增长。与北京市相似的是，天津市调减的耕地和基本农田大部分将转为园地、林地、草地等其他农业用地和生态用地，大力发展城郊现代农业和“菜篮子工程”，实施退耕还林、还草、还湿等生态工程，为天津市实施生态环境保护和绿色发展提供有力保障。

3. 河北省土地利用结构和布局调整

河北省耕地保有量和基本农田保护面积均小幅调减，分别下降3.9%、7.1%，建设用地总规模明显调增，增加17.6%，表明“十三五”期间河北省作为全国的粮食主产区，仍然承担重要的粮食生产和安全任务，但同时也考虑到河北省工业化和城镇化所产生的建设用地需求压力，以及京津冀协同发展中承接京津产业转移带来的用地需求，小幅调减了耕地和基本农田保护面积，明显增加了建设用地总规模。调减的耕地和基本农田将会有部分转为建设用地，满足河北省城乡建设所产生的用地需求，同时也会有部分转为园地、林地、牧草地等其他农业用地和生态用地，促进城郊农业发展和生态环境保护。建设用地总规模的增长，一方面将会不可避免地占用部分耕地和基本农田，另外更多的是开发利用缓坡丘陵地、盐碱地、荒草地、裸土地等未利用地和废弃地，挖掘未利用土地的潜力，特别是要严格控制甚至逐步减少农村建设用地的规模，有效提高建设用地的利用效益，促进河北省建设用地实现增量控制、存量优化、效益提升。

三、保障和促进京津冀协同发展的

土地开发利用对策

1. 紧扣京津冀区域整体战略定位和三地各自功能定位，调整优化土地开发利用规模和结构

《京津冀协同发展规划纲要》对于京津冀区域整体战略定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”，要加大有利于城市群建设、改革引领、创新驱动、生态修复等战略功能强化的土地资源配置，合理调整和保护耕地和基本农田，扩大林地、园地、草地等生态用地规模，严格控制和高效利用建设用地，加快开发未利用土地和低效土地，为京津冀协同发展提供坚实的土地支撑。对于北京市的功能定位是“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”，要强化行政、外交、文化、科技、教育等服务功能的土地保障，优先改造提升中心城区土地利用效益，重点疏解中低端高消耗产业、区域性物流基地、专业市场等第三产业，部分教育、医疗、培训等社会公共服务，部分行政性、事业性服务机构和企业总部等四类非首都功能，提升疏解后腾退土地的开发利用业态和效益。对于天津市的功能定位是“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区”，要加大先进制造、航运物流、金融创新等高端产业用地供给，统筹老城区改造和滨海新区发展的土地开发利用，严格不同类型土地的用途管制，加强围填海土地、滩涂、岸线等特殊类型土地的开发管控和生态功能维护。对于河北省的功能定位是“全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区”，要为商贸物流、中高端制造业、新型城镇化等发展提供用地支撑，满足承接京津两地部分产业和功能产生的用地需求，不断强化作为粮食主产区和生态涵养区的土地资源保障。

2. 依托“一核、双城、三轴、四区、多节点”空间布局，实行差别化土地开发利用方向和重点

《京津冀协同发展规划纲要》明确提出“一核、双城、三轴、四区、多节点”空间布局结构，“一核、双城、多节点”指的是不同等级和规模的城市，要加大北京、天津两个超大、特大城市的土地利用调整力度，有序推进耕地转为园地、林地等城郊农业和生态用地，严格控制新增建设用地，加快老城区、旧厂房、废弃产业园区、低效利用土地等城市更新改造，着力提升存量建设用地的利用效益；适度增加石家庄、唐山、保定、邯郸、廊坊、秦皇岛等不同城市的建设用地规模，土地增量控制和存量优化相结合，不断优化城市生产、生活和生态用地结构。“三轴、四区”指的是从京津、京保石、京唐秦三个发展轴，以及中部核心功能区、东部滨海发展区、南部功能拓展区和西北部生态涵养区四个功能区，要加大建设用地供给向“三轴”的倾斜力度，保障“三轴”沿线产业、城镇和人口集聚产生的用地需求。对于四个功能区实施差异化土地利用政策，中部核心功能区，重点在于存量土地的挖潜，强化生态服务和生活配套功能的土地保障，提高土地利用的经济、社会和生态效益；东部滨海发展区和南部功能拓展区，重点在于保障建设用地合理有序供给，统筹分配用于基础设施、工矿开发、城乡建设等重点领域，加快承接京津两市中心区的功能疏解和产业转移，不断完善吸引要素聚集的综合配套功能；西北部生态涵养区，重点在于严格划定和落实生态保护红线，从严控制土地开发强度，稳步提高基本公共服务能力，保障区域生态涵养功能。

3. 瞄准交通、环保、产业三大重点协同领域，新增建设用地优先提供配套和保障

《纲要》调整后，京津冀三地建设用地总规模明显增加，这为京津冀协同发展提供了重要的土地利用结构优化空间。交通一体化方面，保障城际铁路、城市轨道、高速公路、国省道、县乡公路等新建和改扩建重点项目的用地，打通河北与京津两地间的“断头路”，改造提升三地之间的“卡脖路”，加强京津冀三地的互联互通，有效降低三地之间的物流成本，显著提升三地间要素流动效率。生态环境保护方面，保障污水处理、中水回用、垃圾填埋、垃圾焚烧、污泥处置、循环经济发展、环境产权交易等相关项目、设施和场所的用地需求，加強跨界水体断面、城乡结合部等重点区域的环境污染监控，推进环境污染治理联防联治，为实现京津冀绿色循环低碳发展提供有力保障。产业升级转移方面，重点保障北京市高端服务业和部分高新技术产业的建设用地需求，加大天津市先进制造业、港口航运、金融等重点产业的用地供给，强化河北省承接京津两地的商贸物流、装备制造、科技转化等产业的用地保障，加强京津冀三地间的产业关联配套和分工协作，培育具有较强市场竞争力的现代产业体系。

4. 加快微中心、衛星城、城市副中心、新城新区等重要功能区建设，有效发挥土地集约高效利用的示范功能

着眼于京津冀协同发展的总体布局，选择一些资源环境承载能力强、区位交通条件好、产业特色突出的城镇、园区，规划建设若干微中心，结合京津冀地区规划建设的卫星城、城市副中心、新城新区等重要功能区，加快探索土地集约高效利用的新模式，有效发挥对京津冀其他区域的土地利用示范辐射作用。加大新增建设用地合理有序供给，科学确定新增建设用地的利用结构，明确不同类型建设用地的开发强度和利用效益，有效保障建设用地的利用效益。划定城镇和园区空间增长边界，统筹安排生产和生活用地，按照宜业宜居的原则划定功能分区，建设成为布局合理、产城融合的示范区。严格落实生态保护红线功能，强化绿色循环低碳发展功能的用地保障，规划建设灵活多样的绿道绿廊、循环经济园区、低碳社区、近零排放区、风道等新型绿色生态项目，推广应用国际上绿色循环发展的先进技术和模式，打造一批集约紧凑、智能高效、精明增长的特色功能区。

5. 探索建立灵活高效的土地市场化交易机制，切实提高土地资源配置效益

加强京津冀三地土地利用规划、城乡规划、城镇体系规划等融合衔接，促进土地交易、土地整理、土地储备等市场的对接统一，实现土地资源配置合理高效。创新城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩、建设用地增加与吸纳外来人口数量挂钩的模式，积极稳妥地率先推进跨县（市）“两个挂钩”的试点。协同推进京津冀三地农村集体建设用地入市进程，保持入市规模、节奏和价格的合理调控，促进城乡建设用地实现同等入市、同权同价，加快建立城乡统一的建设用地市场。严格落实耕地“先补后占”、“占一补一”的占补平衡政策，加强土地整理和复垦的统筹规划和政策支持，率先探索跨省级行政区的耕地占补平衡，满足京津冀三地差异化现实需求。鼓励多种方式开展城镇未利用地、废弃地、低效利用土地的再开发，探索灵活的土地置换和指标奖补方式，吸引更多开发主体和资金进入。借鉴新加坡的“灰色地块”、广东的“三旧”改造、重庆的“地票”等国内外有效做法，结合京津冀三地产业布局和人口流动的调整，探索形式灵活的土地供给模式和配套保障机制，实现土地利用结构优化和利用效益提高。

[参考文献]

[1]中华人民共和国国务院.全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）[R].2008.

[2]中华人民共和国国土资源部.全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）调整方案[R].2016.

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Countermeasures of Coordinated Development in Land Exploitation and

Utilization in Beijing-Tianjin-Hebei Region

Gao Guoli

（Chinese Academy of Macroeconomic Research， Beijing 100038）

Abstract： Three main land indicators， including cultivated land quantity， basic farmland protection area， total scale of the construction land， are adjusted correspondingly through adjustment of national comprehensive planning on land utilization （2016-2020）. The new adjustment will cause significant impact on land utilization in different provinces and require new land policy implementation in the 13th five-year plan， while it is obviously different in terms of changing direction and scope on the land indicators of cultivated land quantity， basic farmland protection area， total scale of the construction land in Beijing， Tianjin and Hebei province respectively. In order to promote coordinated development among Beijing， Tianjin and Hebei province， it is imperative to establish policy system on land utilization from aspects of function orientation， spatial distribution， main developing fields， key function zone， and land market mechanism.

Key words： Coordinated Development in Beijing-Tianjin-Hebei Region， Cultivated Land Quantity， Basic Farmland protection area， the Total Scale of the Construction Land