政务服务管理模式及治理策略选择

艾琳+王刚

[摘要] 政务服务中心的自身属性决定了它所实施的管理创新、业务创新和服务创新是政府层面的，具有整体性、系统性和关联性特征，必然要超越行政审批制度改革，成为政府职能转变、行政体制改革的重要构成。政务服务对信息化技术在集中管理、部门协同和用户导向下的广泛应用，政务服务中心的组织体制加速变革，需要探讨互联网下政务服务不同治理模式的运作机制及选择策略。

[关键词] 政务服务中心 电子政务 互联网机制创新 政务服务治理

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2017）01-0100-06

党的十八大以来，随着简政放权、政府职能转变改革的深化，承载着改革抓手、平台整合和机制创新任务的政务服务中心，既要解决好行政审批制度改革“最后一公里”的问题，把改革举措落到实处；还要不断改善政务服务的品质，办理好行政审批相对人办事办证“最后一米”的问题，建设人民群众满意的政府。政务服务的价值，在于它将自然人、法人和其他组织“依照自己意愿找政府办事”，与审批部门“依法依规提供办理服务”有机结合。这种“依申请许可”的办理行为，既是公权力的专属职责，又是社会化的普遍服务。近年来，从中央到地方均在重新审视政务服务中心的定位、职能和作用，寻求利用信息化重构政务服务的管理体制、服务方式、运作机制，“互联网+政务服务”开启了政务服务治理的全面升级。

一、政务服务改革的核心成就

政府的核心价值在于为社会提供政务服务和公共产品，成为行政学共识的政务服务则是从政务服务中心的诞生开启的。作为一项“起自基层”的政府改革，政务服务中心经过近20年的发展，已蔚为大观。目前，全国近乎所有的市、县（区）、镇（街道）政府，1/3的省级政府设立了政务服务机构；“一站式”政务服务模式在促进政府自身改革、改善政府运行机制、提升行政效能，以及让人民群众享有规范、透明、尊重、便捷的政务服务，提升政府公信力等方面都取得了巨大成就，主要体现在以下三个关键方面：

（一）确立了行政审批的服务导向

建立政务服务中心的出发点，是为了方便群众办事，它所确立的“权利”、“义务”观念，是对“权力”、“官本位”意识的颠覆；公开透明、行为规范和可评价可追溯的政务服务形态，是对暗箱封闭、随性任意和缺乏制约监管的行政审批方式的根本改变。政务服务中心的窗口组织、办理方式和业务运作安排，以申请人为导向作为基本准绳，“把便利留给群众”体现于具体行政审批活动之中。对以民为本理念的不懈追求，以及所确立的服务政府的行政文化，为政务服务中心准确自身定位、持续发展注入了强大的内在生命力。

（二）推动了管理创新和机制优化

政务服务中心是行政审批制度改革的产物，又有力有效地推动了政府相关改革。集中审批办理、审批服务、审批监管的运作模式，一定程度上克服了行政审批信息的不对称性，使事项精简更具有针对性、合理性；打破条块分割的部门壁垒，实施了行政审批跨部门流程优化，提升了政府的系统效能；将行政层级的横向平台整合与纵向体系建设相结合，着力打造对外办理的无缝隙服务；推行行政审批和政务服务标准化，建立起事项统一、要求同质、结果一致无差异的政务服务；着眼于理顺行政审批、行政监管与行政服务的关系，以相对集中行政许可权推进了行政管理体制改革。政务服务中心独有的“以点带面”的实施模式、资源汇聚的平台整合、终端倒逼的创新机理，弥补了传统体制下的条块分割、楚河汉界的固有缺陷，又降低了体制改革、机构变革可能带来的“震荡”风险。

（三）改善了发展环境和政府形象

方便人民群众办事、改善投资发展软环境、促进本地经济社会发展、争创区域竞争中的体制优势，是政务服务中心的核心使命，也是各级党委政府重视和强力推进的重要原因。“只进一家门，办妥所有事”的运作模式，面对面的窗口式办理体现的平等尊重的行政文化，行政审批事项要素、办事环节、许可结果的公开透明可预期，围绕行政效率的材料精简、环节减少、流程优化，都大大改善了行政审批相对人对政府的信任度、认可度。比如政务服务中心在促进招商引资、重点企业或重大项目尽快落地建设等方面推出了诸多针对性的服务举措，这种集合式的创新和服务供给，是审批部门分散办公、各自受理状态下做不到的，是“一站式”集中审批成为增强地方竞争力的重要实现。

“一站式”政务服务在实践层面确立了必要性、合法性，使政務服务中心以其巨大的工具理性和现实的价值理性在相互融合中得到升华，带动了政府的系列变革和持续创新。但是，脱胎于管控体制、权力导向的政务服务中心，有着自身发展难以克服，或者说存在着限制其效能充分发挥的诸多预设束缚。

二、政务服务中心的外部困境

政务服务中心遇到的最大困境，是要提高行政审批的整体效率、服务品质，就必需得到审批部门的支持配合；但是，改变现状的具体实践使它时常站在了审批部门的“对立面”，矛盾和冲突就自然产生了。

（一）条块分割造成的束缚

中央集权下的层级管理、条块分割与官僚体制结合所形成的权力部门所有、部门权力个人行使的格局，与政务服务中心打破部门业务边界的横向平台整合在先，以平台为基点的纵向贯通在后，实现协同运作的整体政府目标之间存在着较明显的冲突。相对于行政职能“上下对口”的管理体制，无主管“婆婆”的以申请人为导向、克服碎片化的一体化运作模式，对审批部门权力任性所形成的抑制，使不少地方的政务服务中心作为政府机构中的“另类”存在，这也决定了既有体制对它保持高度的警觉。

（二）机构小职能弱的困扰

初创时的政务服务中心，仅是汇聚审批部门服务窗口的场所。在满足申请人不断升级的服务需求，发挥政府改革的推手、整治机关作风的抓手作用过程中，政务服务中心起到了其他行政机关不具备的作用，强大的聚合功能、整合能力使其朝着职能化、实体化方向不断推进。然而，全面提升行政效能、促进政府职能转变、推进服务型政府建设的创新使命，与政务服务中心在行政管理体制中的机构状况、实际地位，以及对政务服务资源的组织协调和统筹能力之间，有着巨大的落差，“小马拉大车”的现象十分普遍。至今，不少地方政务服务中心的职能不匹配、机构不合理、体制未理顺、编制无保障的问题仍然存在。

（三）欠缺法律制度的支撑

作为一种自下而上的管理创新、体制创设和服务创造，政务服务中心创立初期存在行政职能、管理体制上的抵牾，政策指导不明确，法律保障也不充分。任何政府改革创新都不可能不受制于现实的制度土壤、体制环境和行政文化，政府内部对政务服务中心能够取得什么样的改革成效缺乏共识，有的认为集中审批是形式主义，政务服务的创新举措得不到有力支持、甚至难以开展；以职权法定、依法行政的视角对集中审批合法性的置疑，在学术界同样普遍。《行政许可法》颁布后，政务服务中心依据该法第二十六条“联合办理、集中办理”的表述中寻找并不很确凿的法律依据，加以扩展阐释。即使中央文件一再强化政务服务中心的地位、作用，但欠缺法律支撑保障仍困扰着政务服务中心。

上述情况表明，政务服务中心在与传统权力观念的冲突中，在传统管理体制的夹缝中，甚至可以说在一些行政机关的挤兑中，以及不被“放心”和“自证价值”的生存处境中，决定了它必然要遵循以申请人为导向的外部倒逼路径，积极进取，对革除弊端、自我完善和创新发展怀有强烈的内在冲动；也决定了政务服务中心会不断尝试一切新的服务手段和业务工具，如对信息化技术的高度重视并积极地去主动适应和深化应用。

三、电子政务与政务服务的融合

政务服务中心与信息化在逻辑上具有高度的契合性，比如都需要横向的整合、纵向的贯通，都强调集约、互联、协同。共同的逻辑属性，互补的功能属性，决定了二者的结合，必然整合为新的基于统一、整体、系统的政务服务运作机制。借助电子政务既有的发展基础，政务服务中心的汇聚、整合、扩散效应全面提升，通过数据共用、信息互用和结果共享，扩展业务边界和服务功能；另一方面从办公自动化走出的对技术导向“孤掌难鸣”的电子政务而言，则找到了一个符合信息技术发展方向的依托平台和应用载体。

（一）电子监察绩效评估的引入

早期的电子监察是附着政务服务中心建立的对行政审批的时效监管，虽功能简单但对提高审批效率促进很大，特别是借助纪检监察的职权突破了审批部门之间的行政壁垒、打通了异构的信息系统。随着统一的行政审批业务平台的建立，在线审批、流程优化和信息共享等受到重视，政务服务中心普遍建立了本级政府的行政审批事项管理系统和证照数据库，对行政审批的监管由对关键节点和许可结果的时限监督，拓展为基于行政审批业务完成情况的全过程监管，以及工作人员与申请人互动情况、政务服务社会评价的绩效评估，由静态到动态、由节点到过程、由态度到行为的政府自我监管效能大为提高。

（二）跨部门协同的全流程办理

整体大于具体、系统高于个别，申请人如何“到一处”、“找一门”顺畅地办成“所有事”，一直是政务服务中心进行行政审批简化优化、政务服务创新提升的基本目标。为此，各地政务服务中心普遍将“全事项管理、全流程优化、全过程共享”作为信息化技术应用的核心要求，力求借助信息化技术打通体制壁垒、业务梗阻、信息闭塞，按照审批事项关联性、业务协同性和服务品质化的目标，实现对跨部门业务协同办理的平台支撑、系统支持，行政审批的一体化、政务服务的整体化程度大大提升。

（三）网上网下一致的服务平台

政务服务中心利用互联网的超时空及灵活性、便利性特点，打破审批部门、行政层级、管理区域的权力分割，按照不同政务主题优化组合网上审批事项和业务办理，建立了线下与线上相结合、可选择的政务服务模式。基于应用办事的网上办事大厅整合了“不及时、不准确、不回应、不实用”的政府部门网站，建立了协同服务、关联服务和跨部门服务的统一网上申请入口，通过交叉认证、单点登录和统一事项编码、统一申报流水号管理等，开展在线审核、一网通办，推行了“信任在先、审核在后”的审批创新。

信息化技术在政务服务中心的广泛应用，是“一站式”政务服务的重要转型，它在提高审批效能、改善政务服务的同时，由于贯彻了整体性的要求，改变了行政机关之间的审批业务承接关系，由画地为牢状态结为更为紧密的有机体，进一步鼓励政务服务中心沿着集合受理、集约办公和集成服务的道路向前推进。政务服务与电子政务的深度融合，超越了简单的“政府上网”，既促进了政府的自身治理，也促进了职能转变，其成效和影响当然不会仅局限于政府内部。

四、政务服务管理模式的对比分析

“管人与管事分离”的二元治理模式，一直以来是制约政务服务中心进一步提升管理水平、服务效能的主要障碍，也是被诟病的管理缺陷。为了克服作为服务平台的主体缺失，政务服务中心先后采取了强化内部规范管理、推进行政审批制度改革、公开审批办事全要素、建立政务服务标准、重构跨部门业务流程、审批事项与证照批复统一数据应用等举措，集中整合的范畴持续拓展、程度不断加深，收到了十分显著的成效。为突破“二元结构”为核心的体制束缚，政务服务中心实施了三种管理模式的创新：

（一）部门业务的集合模式

为解决服务窗口业务办理能力不足、强化对服务现场的管理，政务服务中心推行了“两集中两到位”改革，也就是审批部门内部的行政许可权集中制度。做法是将部门的审批业务划归一个内设机构统一行使，通常是设立行政审批办公室；行政审批办公室整体进驻政务服务中心，审批部门对行政审批办公室负责人（即服务窗口“首席代表”）授权到位，行政审批事项在政务服务中心办理到位。“两集中两到位”没有解决政务服务中心“二元结构”主体缺失的管理困境，但推进了政务服务中心“由虚转实”，提升了集中服务的治理效力，大大提高了行政审批的效率，得到广泛实施。重要的是，作为衡量政务服务中心发展阶段的核心标准，集合模式还为其他行政管理创新奠定了基础。比如哈尔滨市就在此基础上“搬神撤庙”，实施了以优化处室配置、创新管理体制为核心的“大处室”改革，力求破解制约行政效能的“中梗阻”问题。

（二）政府职能的归并模式

归并政府职能，是指将原分属于不同审批部门的审批职能、审批业务与审批事項，或还与政务公开、电子政务、电子监察等职能，归并整合至新设立的行政审批局。行政审批局被形象地称为“一颗印章管审批”，是对本级政府行政审批权所做的横向职能归并、实体构建，之前的审批部门不再承担原有的审批职能，重点是履行好政策制定、监管职责和延伸服务。专司行政审批的职能机构创设改革起自成都市武侯区，天津市滨海新区着眼于政府整体改革和职能转变，推行了“十个一”①的系列改革，产生更加广泛的示范效应。在2015年5月，中央编办、国务院法制办在天津召开了全国推进相对集中行政许可权改革试点会议，要求各地借鉴并推进这项改革，之后又扩大了试点地区。“一颗印章管审批”在原有行政审批制度改革模式边际效益持续递减的背景下，另辟蹊径，将改革的重点放在了行政职权的重构上，在优化政务服务的同时，推动了行政体制改革，带动了政府管制方式、治理能力和治理体系的系列变革。

上述两类政务服务的治理创新，都可以称为相对集中行政许可权，但二者在“相对集中”调整的程度、改变的范畴和产生的影响上，是有本质区别的。由于政府职能的归并模式推进阻力相对较大、需要系统构建，或许有些地方政府没有认识到“一颗印章管审批”是以小博大的系统性政府改革，即这项起自行政审批权的改革对行政体制改革、政府职能转变的重大意义。于是，一些地方“便宜行事”，采取了不触及职权转移、体制变革的“进一步退半步”的政务服务方式创新，重点是围绕如何优化服务、提升公众的获得感，以广东为代表的受审分离的内部代办模式即是如此。

（三）受审分离的代办模式

受审分离代办模式的最大特点在于不触及职权转移、体制调整，它采取的是“统—分—统”的“前台分类集中受理、后台分工各自办理”业务运作。主要做法是：有统一的业务受理信息系统，与部门审批系统进行数据交换②，实行“一个口进”；对个人办事、企业办事、基本建设等按服务主题细分，实行“一窗通办”；窗口收件人员全部为政务服务机构的工作人员，审批部门在后台协办，做到前台“一口受理”；审批部门只承办窗口转交的许可申请，在后台“分别审核”；行政审批的权责关系不变，但审批部门可委托窗口对只须形式性审查的事项直接办理，提高即办率。此种模式下，政务服务中心对审批部门的办理时限和许可结果统一监管，避免“体外循环”，维护了“一站式”组织形态、受理形式和信息系统的统一。通过另设服务界面和受理平台的方式，在改善申请人办事体验与照顾现行管理体制之间，达成了对既有权力配置格局妥协下的新平衡。该模式较有说服力的提法是“把简单留给群众，把复杂留给政府；把简单留给审批部门，把复杂留给技术”，并以“容易接受的稳健方式”在佛山等地取得成效，之后进一步总结为“一门式一网式”模式在广东等地得到推广。

（四）集约模式的差异比较

“两集中两到位”增强了政务服务中心的运作效能，为职能归并或业务帮办模式做了组织、管理和业务上的准备。职能归并是“体制+制度+职能”的改革，将政务服务方式创新与管理体制变革在职能转变层面实现了有机结合，着力解决行政职能交叉行使、重叠管理的问题，削弱了原审批部门的职权；帮办模式是“技术+方式+制度”的创新，更为注重服务界面的打造，将简化、方便企业和自然人办事作为核心。“一门式一网式”下政务服务中心要“代”审批部门受理材料，既不“剥夺”审批部门的实质权力，还缓解了这些单位编制不足、人手不够以及窗口留不住公务员的问题，舒缓了直接服务申请人的工作作风压力，自然比行政审批局更容易被接受。行政审批局使原本分属不同组织体系的信息系统要实现的数据开放、互联、共享以及流程再造等变得相对简易，必然能够做到“一网式”；“前台受理、后台分办”是机构与职能统一下的内部业务分工，且出于廉政要求更强调“接办分开”。“一门式一网式”在打造许可申请统一受理界面、运作平台的同时，需要密切分属不同部门、受审分离的前后台协作，策略上的便宜实施使“一网式”实现过程中遇到的问题和困难要更多，必须依靠技术突破、业务变通和人员增加来实现，这将是长期的改革痛点。

无论政务服务中心实施何种管理模式，就总体趋势而言，都是在加强政务服务的集中范畴、提升政务服务的集约程度、促使政务服务走向更为紧密的服务集成，于是互联网、大数据被引入政务服务治理当属必然。

五、基于互联网的政务服务治理策略

2015年3月，李克强总理在全国人大九届三次会议上所做的《政府工作报告》中提出，要制定“互联网+”行动计划，之后国务院密集出台了“放管服”和推进“互联网+政务服务”的政策文件。在互联网浪潮中，政府应该更加充分地运用信息化技术，将内部治理与外部服务有机结合：建设资源共享、业务协同的“一体化”运作，为公众提供最为简便的“一网式”服务，开放政务服务数据、实现社会化应用，打造智慧政府。

（一）无缝隙服务的整体政府

整体政府是要解决政府运作中的碎片化、条块化、本位化的问题。按照“大政务大服务”的思路，采取合并同类项的方式归并政务资源，深化大部门制改革，将体制完善与机制优化有机衔接，使行政运作简易化、明晰化；建立多级政府贯通的虚实结合的政务服务平台，并以此带动其他相关改革，提升政府整体效能。推行行政审批的“一表式”申请，将线下服务与线上办理、“一窗式”受理与“一屏式”提供有机结合，配套建立布局合理的自助服务终端，打通本行政区域的辖制、层级和权属界线，为行政审批相对人提供服务无界限、受理无缝隙、标准无差异的均等化“一门式”政务服务，以公众的获得感优化政府形象、营造优良的施政环境。有了统一的跨部门平台、数据库和通用系统的支持，行政审批的信息共享、结果互认和协同运作就有了保障，对自然人事务就可形成“网上大厅办事为主、自助终端办事为辅、实体大厅办事为补”的服务格局，体现整体政府要求的互联网政务服务就呼之欲出。

（二）全覆盖的虚拟私人空间

按自然人、法人和其他组织分类，为行政相对人建立专属的虚拟私人空间，标志着电子政务由信息技术推广和办公自动化的普及阶段，经过监管手段和业务拓展的推进阶段，进入到了满足公众需求的引导阶段。如果说电子政务之前是以公务员为核心，进入服务引导阶段，就要把電子政务的重点转为服务社会，即要使公众成为电子化的政务服务的使用主体，这首先是观念和思维模式的转变。以居民身份证号、组织机构代码作为唯一身份识别和信息索引，辅以手机识别，推行网上办事实名制，解决身份认证、关系信任和网上申报三大问题；对“市民”和“企业”两类主体，通过信息逻辑关联和数据沉淀集中自动获取与自己相关的数据信息，基于互联网“我的空间”集合主体资料、办事结果、诚信信息、政策动态、材料资源、关联定制等“私人数据资产”，建立“我”与其他社会主体可信赖的网络契约。对数据库中的信息项，审批部门在办理业务中可以自动提取、智能推送，申请人无需重复举证，所谓“让数据多跑路、让群众少跑腿”。互联网下的政务服务虚拟与现实融为一体，正变得愈加真实、可感有温度。

（三）政務数据的社会化应用

行政审批是经济社会发展的晴雨表，是公共管理状况最为集中的体现。政务服务数据是审批部门与申请人依法互动形成的政府数据，既具有涉及面广、个体广泛、内容丰富的特征，又具有指向清晰、针对性强和数据视角多元、便于分类整理的特点，社会化应用的前景极佳①。要以社会公众为导向，将规范内部管理与优化对外服务相结合，将促进政府职能转变与促进社会主体多元参与相结合，将提升行政效能与追求善治目标相结合，在实施政务服务数据开放中提升政府的治理能力。政务服务数据开放必须坚持公益性原则，但也要区分不同类型数据的不同特征，避免无差别数据开放导致的信息失控。为保障数据开放的社会化应用效果，要依据政务服务数据资源的目录体系采取分级开放的策略，防止政务服务数据的泛化提供和滥化使用，确保数据开放的应用质量和社会效益。为此，政务服务数据资源的开放应整体组织、系统实施，适度加工以提高数据质量和可应用性，“一站式”政务服务中心需要承担起相应的主体责任。

政府改革切入点和方式的选择，与职能转变的目标、体制机制的创新彼此相关、互相作用，需要有机统筹。政务服务治理变革涉及政府公共管理的核心职能，关系政府与社会公众界面的功能重塑和提升，对政府其他改革会产生巨大的牵引作用，属于国家治理体系和治理能力建设中的关键性改革。鉴于政务服务的专属性和公共性，政务服务中心的集成性和创新性，互联网的开放性和联结性，三者在实践层面的融合推进，将促成新的政府改革大格局的形成，顺应了现代政府的发展趋势，即在实践层面回答建设一个什么样的政府问题。

The Pattern of Government Service Management and the Choice of Governance

Ai Lin， Wang Gang

（China University of Political science and Law， Jilin University， Changchun 130012；

the peoples Government of Shenzhen， Shenzhen 518023）

Abstract：The character of the administration service center has decided that the innovation of management， operation and services are governmental levels， which possesses the characteristic of integrity， systematicness and relevancy. Therefore， it will overcome the administrative approval system， turn to be the most valuable part of the transformation of government functions and structural reform of administration. With the widespread use of information technology for administrative service in centralized management， department operation and client orientation， the changes on the system and the mechanism of the administration service center are being accelerated. It is aimed to identify the operation mechanisms and determined strategies for different governing models based on the internet.

Keywords：Administration service， E-gov， Management Innovation， Mode Orientation