福建省周宁县精准扶贫实践困境与应对路径

王 捷



福建省周宁县精准扶贫实践困境与应对路径

王 捷

(福建师范大学公共管理学院，福建福州 350007)

福建省周宁县在实施精准扶贫的过程中面临诸多困难，如县贫困面较大且返贫现象不断发生，经济增长困难导致脱贫进程缓慢，扶贫对象素质较低且缺乏参与性，以及扶贫干部的“扶贫路径定式”等。因此，本文基于周宁县当地实际，探索破解扶贫难题，提出坚持瞄准认定对象并进行分类指导，利用当地禀赋资源因地制宜，内生农村经济发展动力；转变贫困对象思想观念，强化脱贫意识等对策，以推进扶贫工作的高效开展，不断提高县政府的治理能力。

周宁县；精准扶贫；实践困境；应对路径

一、福建省周宁县贫困概况与精准扶贫实践

周宁县位于闽东北山区，县城海拔880余米，素有“高山明珠”之称。幅员1047.1平方千米，辖6镇3乡，140个村，7个社区。2015常住人口11.8万人，其中农业人口6.16万人。1996年摘“国定贫困县”帽子，2000年被定为福建省20个经济欠发达之一，2012年被定福建省23个省级扶贫开发工作重点县之一。截至2015年，全县贫困户2 918户，贫困人口10 059人。在贫困特征上，周宁县既有全省面临的面广量大、程度深的共性问题，也有底子薄灾难多，地高、偏、边分散、脱贫成果巩固困难的个性问题。近年来，周宁县各级干部认真贯彻中央要求和省市重大扶贫决策，坚持精准扶贫战略，推动各项精准扶贫政策与精准扶贫措施的落实，扶贫工作取得一定成效。在逐步推进精准脱贫的道路上坚持多手抓，一是统一思想认识。通过层层的学习和专题讨论研究，深刻领会中央要求和省市委政策，将各级干部心思与精力都汇聚到新一轮扶贫攻坚工作上来；二是审时度势，完善扶贫思路。组织各乡镇负责人、县直单位，开展精准扶贫精准脱贫实地调研[1]。在摸清县情，收集贫困数据和致贫原因的前提下，研究把握国家各项扶持政策，制定“五个一”工作机制和精准扶贫路线图；三是在考核督查推动扶贫成效。周宁县委、县政府成立县乡精准扶贫督导办，将精准扶贫脱贫工作纳入年终乡镇绩效考核体系，并加大分值与比例，压实责任，力争实现脱贫奔康目标。2015年，周宁县实现地区生产总值48.8亿元，增长9.0%,固定资产投资49.05亿元，增长22.3%；地方公共财政总收入4.88亿元，增长6.8%。

二、目前周宁县精准扶贫实践困境

(一)贫困面较大，返贫现象不断

国家和省定贫困人口标准的上调说明扶贫对象产生重大变化，大量的低收入者成为扶贫对象。周宁县贫困面依然较大，9个乡镇，其中有4个被定为省市级扶贫开发重点乡镇，按省定贫困标准家庭人均纯收入低于3 310元的有劳动能力的人列为扶贫开发对象。省贫困标准为3 000元从2010年的20 800人减至2014年8月2361户9 736人。调查摸底统计，按当前省贫困标准，全县尚有贫困人口2 663户11 030人，贫困人口大多数居住在边远山区，公共服务设施欠缺的贫困山村留守农民。他们经济基础差，抗灾防险能力弱。遭遇自然灾害、疾病和市场波动等都会导致返贫，属于短期贫困的扶贫对象占较大比例。

另外，由于个体素质差异和家庭环境特殊性等各因素的影响，经济条件相对较好的乡村也有贫困人口。他们解决温饱的标准低且不稳定，大灾大返贫，小灾小返贫现象发生呈规律性，加之社会保障体系不健全，有相当一部分特殊困难群体缺乏必要的社会保障，解决贫困人口的温饱问题和巩固扶贫成果的难度加大，所需要的投入成本也不断增加。

(二)经济增长困难，脱贫进程缓慢

第一，农村“空心化”。周宁县将近有10万人口在外务工，其中农村青壮年占多数。农村青壮年常年在外务工，一般逢年过节才返回家乡，只有极少部分有种植经济农作物的青壮年在村里，农村常住人口变成是老人与儿童，因而劳动力的长期缺乏牵制了农村经济的发展。

第二，农村产业结构单一，经济效益低下。贫困农户的主要收入依然来源于人工种植稻谷和晚季蔬菜等第一产业，结构单一且其产品附加值不高，农户难以依靠传统产业创收，摆脱贫困。另外，当前农业经济合作社经济组织发育较慢，组织程度低，发展不完善，农户可获得的实际收益较少。

第三，农村基础设施建设薄弱，难奔小康。交通、网络、水力等基础设施滞后，是制约农村经济发展的瓶颈之一。周宁县镇公路等级低，经多年的车辆行驶与风雨冲刷，路段破损严重，晴通雨阻，存在严重的安全隐患，一旦发生事故，很可能导致贫困人口增加。而至今还有部分较大的自然村还有未开通公路，或是已开通却未能水泥硬化，较小的自然村就更不用说了。

(三)扶贫对象素质较低，参与性不强

周宁县地处山区，交通不便，受历史与地理位置、资源等现实条件的多重约束，教育资源也相对缺乏。相当一部分贫困农民的综合素质不高，思想观念保守落后，贫富观念存在偏差，习惯“穷自在”，相信“宿命论”，或形成依赖、懒惰思想，依赖政府救济和社会帮扶，缺乏积极性，亦有“宁死不折腰”、“清高”好面子的贫困户，拒绝公众的救助与政府帮扶，出现“皇帝不急，太监急”的现象。这大大增加了扶贫难度，减缓了脱贫致富的进程。同时也因为文化水平不高，缺乏基础，加之农村人口老龄化严重，对新技术新事物接受能力差，难以掌握科技知识，面对技术推广与使用更是排斥，致使大部分农民转变生产方式困难，农业生产率很难有很大提高。也不满足进入非农业发展的条件，造成农民想要摆脱农业而进入非农产业困难重重。

(四)扶贫干部“扶贫路径定式”

要实现脱贫致富，全面奔小康的目标任务，干部起着关键性作用，因而干部们的素质和能力对扶贫工作产生较大影响。一是在扶贫观念的理解和认识上难以突破传统窠臼。周宁县部分镇村级老干部尚未认识到扶贫攻坚的紧迫性，始终认为做让老百姓直接受益的事才是正道，而忽视增加农民收入和产业扶贫的工作。还有老干部对新时期的精准扶贫政策研读不深刻，面对新问题依旧是老办法。扶贫工作仍是送钱赠物[2]。甚至还有干部认为，拔穷根，治穷病，时间长，进展慢，效益低，为了表现政绩，就习惯性抓示范点，实则扶贫进程缓慢。二是精准帮扶缺乏针对性，持续性较差。周宁县实施领导干部挂钩帮扶农村贫困户制度，某些单位和部门出现重短期见效，长期发展，重物质帮扶，轻脱贫能力培养的现象。单位部门的性质特点不同，贫困户的受益效果也有所差异，比如医生、警察等帮扶群体，因工作性质原因，对其所负责的帮扶对象常常是给以物资帮助，这并未真正达到贫困户的心理预期。

三、周宁县精准扶贫的应对路径

(一)坚持瞄准认定对象，分类指导

精准扶贫中“六个精准”的前提是“对象精准”，因此，要做好扶贫面扩大后的贫困对象认定工作，做到扶真贫，实现扶贫资源的精准化与高效化[3]。首先要确立扶贫对象的标准，扩大建档范围。由于致贫是多因素相互作用的结果，因此扶贫对象的认定标准除了包括收入之外，还应包括体现贫困对象生存质量和自我发展能力等评定指标，例如公共基础设施、社会资本、科教水平等，还需要依据区域内整体发展条件进行灵活调整。并采取基层走访调查、随机抽查，收集群众意见等方式，确保贫困对象的信息真实、准确。另一方面，还突出分类指导的原则，对于具有劳动能力且自主能力强的贫困对象，通过提供资金或技能培训等方式助其脱贫致富；对于居住在偏高偏远、环境比较恶劣的贫困对象，不仅要助其易地搬迁，还有做好移民搬迁后的引导工作，解决搬迁后就业、生产生活和长远发展问题；而对于因病因灾而无劳动能力的特困户，不仅要完善社会保障制度，还要鼓励社会力量参与扶贫，确保其能够有持续、稳定的基本生活来源。

(二)利用禀赋资源因地制宜，内生农村经济发展动力

贫困对象能否实现真正的脱贫，关键之一在于有无持续的增收来源。立足周宁县自然条件与天然资源，周宁县拥有培育特色产业的好底子，集中力量发展特色产业及特色旅游业，并扶持一批能力强、辐射范围广，影响大的龙头企业，探索出一条稳定的增收渠道，促进农村经济发展[4]。

第一，完善基础设施，借助政策推动，利用扶贫资源与财政资金的有限使用，改善贫困地区发展生产的基础设施，特别是资源环境贫瘠地区的交通、水利设施、通讯设备等，尽量减小恶劣自然环境对贫困对象生产发展的影响。

第二，用好精准扶贫政策与优惠鼓励政策，以农民增收、增效为核心，根据市场需求和当地实际情况，重点扶持能够满足农民就业增收需求的产业。周宁县具有福建省特有的高山小气候，可发展如油茶、锥粟、金银花等高山特色农产品，要积极推动优势高山农产品的开发[5]。为了确保特色产业的持续发展，境内可以借助“互联网+”的契机，利用电子商务平台，积极推广本地特色高山无污染农产品，扩大营销渠道，解决产品流通问题。

第三，强化旅游业开发与扶贫相结合。周宁县有国家AAAA级旅游景区——鲤鱼溪·九龙漈，还有陈峭、芹山湖、官山等一批旅游景点，具有开发价值的旅游资源较多。因此发展以旅游业为首的第三产业。充分发挥独有的旅游资源特色，在保护并完善旅游基础设施的前提下，发展观光旅游，农家乐等多种旅游形式。建立科学的利益分配机制，在发展旅游产业的过程中，给当地居民提供更多的就业机会。另外，当地居民可以根据自身条件与资源禀赋进行合资入股，可以是资本，技术或劳动力等多种形式，增大收益。

(三)转变贫困对象思想观念，强化脱贫意识

想要打破长期以来小农经济对人的思想禁锢，改变旧思想、旧观念，使贫困群体被动的“要人扶”旧思想观念转变为“自己来、自己扶”的主动意识。首先，要转变固有观念，强化脱贫意识。加强对贫困人口观念的转变，加大对山区人口特别是贫困人口的教育，提高贫困对象基本素质。政府部门可以通过加大宣传和职业教育等方式帮助贫困对象转变落后观念，政府部门可以组织由乡到村的干部集中学习，形成一个贫困对象的教育队伍，乡镇村干部再通过组织贫困对象持续进行集中教育学习和职业能力培训等，不断提高他们的思想观念和知识结构，逐步转变其思想观念。其次，增强参与意愿。精准扶贫虽然政府部门是主导，但是贫困人口始终是扶贫工作的参与者与直接受益者，因此要充分调动贫困人口的参与积极性。要加强与贫困对象的沟通，可以集中贫困对象进行面对面的宣讲交流，也可通过宣传手册，电视广播等媒体方式进行大力宣传，贫困对象对扶贫政策有疑问或建议的可直接找村干部进行交流沟通，扶贫队伍要及时了解贫困对象的情况和想法，积极采纳他们的有利建议，使贫困对象感受到自己也是出谋划策的一份子，踊跃参与到扶贫的具体工作上。扶贫方式要以贫困人口的具体需求为导向，解决贫困人口的实际困难，要让贫困对象切实感受到所受的利益，促使其为了改变自身的条件而努力参与。要不断对他们的价值观念进行重新树立和转变，使他们能了解和领会国家扶贫政策的用意，真正积极主动参与到扶贫工作中。

(四)狠抓队伍，提高扶贫干部素质

第一，加强扶贫工作队伍的建设。要选拔和善用扶贫人才，愿意到乡镇工作的大学生、优秀党员等纳入到扶贫工作队伍中，充分发挥他们的优势，提高扶贫队伍的整体素质，改善扶贫队伍结构，解决扶贫队伍结构不合理的问题。针对排斥公共部门人员的情况，扶贫队伍可以采纳在乡镇中有名望和信誉的贤士作为扶贫一份子，使扶贫工作更加顺利进行。其次，提高扶贫队伍的素质。干部要秉持不断学习和更新知识的宗旨，通过各方面不断的学习和实践，为扶贫工作顺利的开展储备知识。

第二，要加强对国家精准扶贫政策的学习。充分研究国家精准扶贫的政策，通过结合所在贫困乡镇里的贫困对象与精准扶贫政策的契合点，准确提出具体相对应的扶贫办法，做到决策精准。

第三，学习和适应应对新情况。在扶贫工作过程中，新问题层出不穷，这要求扶贫队伍要经常与贫困对象进行沟通，掌握扶贫对象的情况，把握事件发展的动向，及时做出科学合理的决策，以便扶贫工作持续稳定开展。再次，增强扶贫队伍的责任意识。干部队伍在扶贫工作中要处处为贫困对象考虑，在做决策和执行工作过程中要时刻提醒自己所做的决策和执行的工作是否有利于贫困对象，还有如何做才能对贫困对象最有福祉，这样才能以最优的工作状态开展精准扶贫工作。

[1] 贺东航, 牛宗岭. 精准扶贫成效的区域比较研究[J]. 中共福建省委党校学报, 2015(11)：58-65.

[2] 习近平. 携手消除贫困，促进共同发展[N]. 人民日报, 2015-10-17(2).

[3] 王国勇. 我国精准扶贫工作机制问题探析[J]. 农村经济, 2015(9)：47.

[4] 葛志军. 刑成举.精准扶贫:内涵、实践困境及其原因阐释[J]. 贵州社会科学, 2015(5)：160-162.

[5] 艾德华. 加快本溪精准扶贫的对策建议[J]. 农业经济, 2016(4)：80.

(责任编校：李延军)

10.15916/j.issn1674-327x.2017.02.005

F126

B

1674-327X (2017)02-0011-03

2016-10-26

王捷(1990-)，女，福建福安人，硕士生。

网络出版时间：2017-03-10 12:22；

http://kns.cnki.net/kcms/detail/21.1415.C.20170310.1222.004.html