“私人警务”及其在海关缉私中的适用性研究

李梦轩

“私人警务”及其在海关缉私中的适用性研究

李梦轩*

“私人警务”作为公共警务的有益补充，可以降低政府运行成本，缓解警力不足。在分析“私人警务”内涵的基础上，研究“私人警务”在海关缉私工作中的适用调整：补充缉私部门警力，促进海关缉私现代化，减少缉私人员的权力寻租，促进缉私与国际变革接轨。在梳理海关缉私引入“私人警务”可能面临的法律规范、激励机制、责任分担、人员素质等问题基础上，提出有效规范和发展我国海关缉私“私人警务”的对策。

私人警务；海关缉私；适用性

一、“私人警务”的内在审视

特雷弗·琼斯、蒂姆·纽伯恩认为，警务是指所有规则的执行、秩序的维护或社会控制活动，无论其主体或方式。*特雷弗·琼斯、蒂姆·纽伯恩：《私人安保与公共警务》，南京出版社2013年版。学界对于“私人警务”(private policing)还没有明确定义，从梳理已有文献研究来看，主要包括私人安保、治安承包和私人侦探等，是传统公共警务之外的警务工作。*胡晓东：《关于“警务模式”理论的研究综述》，《湖北警官学院学报》2005年第6期。笔者认为，狭义概念是指私人为了维护自身利益而雇佣警察；广义概念是指除了公有警共外所有的警察活动。“私人警务”是区别于公有警务的非警务部门所从事的安全活动，是对公共警务的有效补充，对推进传统警务改革具有重要意义。

(一)剥离边缘性警务活动降低政府运行成本

一方面，传统社会结构因改革开放被打破，社会矛盾激化，刑事犯罪案件大量发生。据统计，“在过去30年中，我国公安机关立案侦查的财务和暴力犯罪数量大幅上升，每万人犯罪数由1978年的5.57起增长为2009年每万人41.81起，增加7.5倍，年均增长率高达6.7%。”*吕逸竹：《城市人口上升对犯罪率的影响》，《经济资料译丛》2016第2期。如此严峻局势致使警力不足，有限的公共警务资源承受着巨大的压力；另一方面，大量警力被浪费于边缘性警务活动。如工商、城管、税务等行政机关在进行行政活动时，都希望有警方的参与，导致大量警力浪费于社会服务、维护治安等工作。而在“私人警务”模式下，政府分权于私人组织，让私人组织参与社会治理，从而减轻相关行政机关的工作压力，降低政府的运行成本。

(二)通过市场配置手段满足社会多层次需求

在市场经济体制中，生产者能根据消费者的实际需求配置资源，从而最大化满足消费者需求；而计划经济体制中，资源只能通过上级行政命令配置，导致资源分配僵化，无法适应民众需求。政府行政资源配置也是如此。在传统警务模式中，由政府主导警力资源的配置，这极易陷入“产品观念”这一旋涡。所谓“产品观念”，是指生产者只重视产品质量，认为只要质量好就能有市场而忽视了消费者实际需求。所以，公共警务只能满足民众最基本的安全需求。而“私人警务”通过市场经济资源配置手段，将竞争机制引入警务市场，由不同的市场主体承担维护警务工作，为民众提供差异化选择，能够满足不同阶层民众对警察服务的多层次的需求。

(三)提供准公共产品实现“私人警务”价值

布凯南把社会产品分为了三类：第一类是公共产品，满足的是社会全体人员的需求，如国防、基础教育；第二类是个人产品，满足的是个人的需求，如食物、服装；第三类是准公共产品，满足的是一部分特定人群的需求，比如道路、高等教育等。*毛程连：《公共产品理论与公共选择理论关系之辨析》，《财政研究》2003年第5期。其中，大部分社会产品都是准公共产品。警务作为一种产品，自然也分为三类：一类是纯粹的公共产品，如侦查、审讯；一类是纯粹的个人产品，如企业举办活动时进行治安维护；还有一类是准公共产品，例如社区保卫工作。后两种社会产品需求具有竞争性和排他性，所以，针对后两种社会产品需求，我们可以采取治安承包的手段。因为根据经济学原理，对于具有竞争性和排他性竞争性和排他性产品，可以引入市场机制。

二、“私人警务”在海关缉私中的适用调整

近年来，走私活动频发给我国的经济发展带来了严重的阻碍。如何有效遏制猖獗的走私活动，维护我国经济发展的秩序，成为我国海关亟待解决的问题。我国海关缉私部门采取“私人警务”可有效弥补传统海关缉私部门人力的不足，给海关缉私工作注入新活力。

(一)“私人警务”有效补充缉私部门警力

随着民间志愿者组织和一些自治组织的出现，公共安全服务的主体开始向多元化发展，呈现多主体趋势。非警务活动的泛滥，导致警力严重不足，而私人警务可以为警察缓解一部分人力不足引起的压力。*胡乃涛：《以科学发展观为指导推进海关缉私工作现代化》，《公安研究》2005年第5期。所以将警务活动中的部分行政执法活动剥离至关重要。在海关缉私方面，缉私部门可以把“私人警务”引入反走私预警机制。由“私人警察”对可能发生的走私活动进行预测，提出预见性的建议，以此解决海关缉私部门人手不足的问题。以成都海关为例，该关缉私局现有民警84人，2013年到2015年立案侦查走私刑事案件21起，案值7488万元；立案调查走私行政案件 303 起，案值 4.03 亿元。*朱彤、胡丹丹：《私人警务在我国的适用性研究》，《辽宁警察学院学报》2016年第2期。由此可见海关缉私局事务繁多但人手不足，采用“私人警务”模式是大势所趋。

(二)“私人警务”促进海关缉私现代化

海关缉私现代化具有大量内涵，主要包括：缉私人员现代化，即建设一支建立现代化的缉私理念、掌握现代化缉私技能、拥有现代精神的队伍；缉私模式现代化，即缉私机制与缉私手段现代化。*谢文燕：《成都海关开展反走私综合治理的案例研究》，《电子科技大学》2015年。目前我国海关缉私工作距离现代化还有很长的路要走。“私人警务”模式与传统海关缉私模式相结合，可发挥“鲶鱼效应”，促使缉私队伍建立与时俱进的观念，掌握专业的缉私技能，进而实现缉私人员现代化。现代化的缉私模式要求科学分配缉私资源，整合行政执法、刑事执法等执法手段以取得最佳打私效果。而“私人警务”模式可以将海关缉私工作中部分非刑事执法工作排除出传统缉私系统，减轻行政系统压力，将资源向司法系统倾斜，以增强打击力度，从而促进缉私模式现代化。

(三)“私人警务”减少缉私人员的权力寻租

缉私警察与其他警种相比具有执法风险高、技术要求高等特点，易寻求与纳税人合谋的机会产生权力寻租现象。*郭尧东：《当前中国缉私体制改革若干问题的探讨》，复旦大学2010年。相关人员没有足够的激励和约束措施就无法及时收集信息，进行严格的缉私活动，致使打击走私力度降低。“私人警务”相对来说具有较高的安全性和针对性，由于“私人警务”属于一个脱离海关的第三方单位不受内部系统影响，在引入“私人警务”模式之后与缉私警察在工作方面不仅可以相互帮助，同时也可以起到相互约束的作用。“私人警务”的参与就起到很强的监督作用，减少缉私警察的权力寻租，能够更好地维护国家利益。

(四)“私人警务”促进缉私与国际变革接轨

目前中国海关正在进行全面的现代化改革：对内重构“自主的”管理体制，重建了“理性化”的海关关员队伍；对外重新打造海关与地方政府、对外贸易市场、国际社会的关系。这些改革势必需要海关与国际海关变革接轨，新型的管理理论中的成本、效率、效益的理念在国际海关变革中越来越多的体现了出来。例如英国早在上世纪90年代的海关改革中，就开始强调降低成本和提高效率的原则，重振邻里守望的自治模式。在全球化快速发展的今天，“私人警务”讲求成本、效率、效益，与国际海关变革的方向一致，从而为我国海关缉私改革提供有益借鉴。

三、海关缉私引入“私人警务”可能面临的问题

国内外在社会治安领域已有很多关于“私人警务”的实践尝试，如保安业务、治安承包等。对于海关缉私而言，由于海关缉私的特殊性，虽然“私人警务”在理论上可以为海关提供帮助，但还是有诸多面临的问题需要解决。

(一)“私人警务”在缉私实践中的职能范围需要法律规范

“私人警务”实际上是公权力的社会化转移，是将传统警务工作中部分行政执法工作转移于私人组织，因此必须运用法律对其职能范围进行规范。在赋予私人警察部分行政执法权力的同时，也要明令禁止其滥用权力的行为并对该种行为予以处罚。海关行政执法因其特殊的性质，行业形成之时就出台的相关法律法规来对其进行约束，例如《行政强制法》。国家对海关的要求越来越严格，给海关缉私部门的权力也应当适当扩大，让缉私部门有权将更加私人和专业的业务涵盖进去。在海关缉私工作中将引入“私人警务”模式传统缉私工作是将一定的公权力承包给个人，如果不对其职能范围进行规范，恐会发生公权力的滥用，引发“权力寻租”现象，甚至造成公民和公民之间的不平等。所以，“私人警务”模式在海关缉私实践亟需相关法律法规规范。

(二)“私人警务”在缉私工作中的激励机制不完善

根据勒庞的“心理从众理论”，当许多的个人组合为一个集体时，情绪上会彼此相互影响，产生独特的集体心理，使得个人理性思考的能力下降。目前“私人警务”模式中存在工资偏低、工作时间偏长等现象，致使工作人员产生消极心理，工作缺乏积极性。“心理从众”效应使这一现象更加严重。就海关缉私部门而言，激励机制是为了实现打击效果最大化，缉私部门对成员的个人价值实现做出相应规定，最大限度激发工作人员得工作积极性与主观能动性，保证组织目标与个人目标一致。“私人警务”模式若要充分地在海关缉私工作中发挥作用，则必须建立完善的激励机制。

(三)“私人警务”在缉私实践中的责任承担需要规范

在以往“私人警务”的实践中反映出在该模式中，监管机关的定位比较模糊，易出现无人监管的现象。此外，在处理走私行为时，由于法律法规衔接不够使海关在处理走私行为时易陷入法条竞合的两难境地，对“私人警务”在工作中出现的侵权现象无法处理。这样的情况必然会导致缉私工作效率的下降，影响缉私工作的进行。为了保证“私人警务”模式的正常运行，规范监管主体和责任承担是非常必要的。规范了主体与责任才能更好地追责，才能完善“私人警务”模式，更好地达到实践效果。

(四)“私人警务”在缉私实践中需要提高人员素质

在我国目前“私人警务”的实践中，“私人警务”从业人员薪金水平往往没有传统警务人员高，这会导致高素质人才流失向传统警务，也不利于保持队伍的稳定性。同时，私人企业为了使得利益最大化，往往不愿意将资金投入到人员培训中。所以，“私人警务”从业人员往往不如传统警察专业。在海关缉私工作中，“私人警务”从业人员可能需要在相关法律法规不完善的情况下自主判断是否移送作刑事案件处理、是否罚款等。这就要求工作人员要具有优秀的法律素质，并且具有良好的沟通协调能力，所以，“私人警务”在海关缉私实践中需要提高人员素质。

四、海关缉私有效规范“私人警务”的对策

对于海关缉私工作运用“私人警务”切不可照搬照抄已有模式，需要根据海关缉私的特点，因地制宜，突出优势。在我国“私人警务”已成为公共警务的补充，有望成为缉私警力的有效补充。为促进“私人警务”在海关缉私中有效落地，需要在以下方面改进。

(一)划分海关缉私“私人警务”职能范围

在缉私工作中，“私人警务”获得了缉私警员一部分的公权力，因此在法律法规、部门规章等方面应当明确其职能范围。《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国对外贸易法》、《关税条例》、《中华人民共和国货物进出口管理条例》等行政法规共同构成了我国海关监管的法律基础，这些行政法规同时也适用于对“私人警务”职能范围的划分。笔者认为“私人警务”不能完全取代缉私警察，其获得的权利应当是缉私权中对于私权力侵犯较少的行政权力，以保障公民个人利益、遏制私权利个体越权利界限、维护公共秩序。在某些特定领域，如对违法犯罪嫌疑人的逮捕、审问，只能由海关缉私部门负责，不能完全向市场开放。

(二)明确海关缉私“私人警务”激励制度

在海关缉私工作中如果能够完善激励制度，如实行更加合理的工资福利待遇、构建多元化的培训开发机制、落实保险保障制度等将会大大提高关员与缉私警员的生活幸福指数与工作效率，进而推进缉私工作的开展。而作为第三方的“私人警务”由于其具有区别于缉私警员的工作角色和要求，所以不能套用缉私警员的激励制度，应当在激励措施的选择和安排上具有针对性，允许和关员以及缉私警员存在差别。在这样的激励制度下，“私人警务”模式必将在海关缉私中发挥积极作用，为我国紧把门关。

(三)规范海关缉私“私人警务”承担责任

在实践中我们发现“私人警务”模式仍存在纰漏，为了防止责任划分不清，应当规范“私人警务”在缉私中所要承担的责任。笔者认为，应当由海关担任监管单位，对“私人警务”的提供方进行资格审查和业务考核；同时海关作为发包方也可以及时反馈问题并提出改进建议。对于履职过程中出现的侵权现象，则应依照相关法律法规由海关先行承担责任，随后再追认“私人警务”应承担的责任。所以“私人警务”模式在缉私工作中的顺利运行需要与海关相互合作与制约。

(四)提高海关缉私“私人警务”人员素质

在海关缉私现代化的过程中，离不开内部工作人员的努力，为此打造一支高素质的“私人警务”团队就显得尤为重要。首先，应当培养“私人警务”人员扎实的业务技能基础，这是进行缉私工作的立脚点，例如由缉私局开展专业技能培训工作。其次，要加强人员的身体与心理素质培养，缉私过程中私人警察所拥有的公权力与传统警察相比较小，无法动用行政强制手段，所以工作压力较于其他警种略大，没有良好的身心素质是无法胜任这一工作的。最后，根据“马斯洛”需求层次理论，应当满足人员自我实现需求，树立缉私工作典范，使“私人警务”在工作中能抵制诱惑，廉洁自律。

(责任编辑 赵世璐)

2017年总目录

【特稿】

近代中国海关史研究涉及若干基本问题略考

谢 松1·1

基于CiteSpaceⅢ的“一带一路”与海关研究文献的可视化研究

潘 静 范云欢2·1

上海自贸试验区检验检疫负面清单制度评析

师 华3·1

国际条约法视角下WTO《贸易便利化协定》生效问题探析

何 力4·1

“一带一路”视野下《贸易便利化协定》的实施问题

张乃根5·1

“一带一路”背景下国际经贸制裁风险与法律应对

龚柏华6·1

【海关管理】

通关一体化背景下直属海关转型路径探索

杭州海关改革转型课题组1·31

中国海关促进贸易便利化的现状和对策

郭永泉1·39

海关科技的供给侧改革

王 翔1·49

智慧治理：海关应对新形势的理念选择与实现架构

张建国2·12

基于数据挖掘的海关风险分类预测模型研究

周 欣 张弛海2·22

美国海关年报体系及其对我国海关的启示

王佳丽2·32

海关新生代关员期望差距问题与对策研究

叶 杨2·44

“一带一路”倡议背景下提升空港海关缉毒效能的思考

金 融3·11

供给侧结构性改革背景下我国海关的定位与选择

郭永泉3·18

海关后勤保障体系和保障能力现代化路径研究

汪建新3·26

探索构建海关智慧稽查新模式

青岛海关智慧稽查课题组3·36

依托上海自贸试验区优化海关职能作用促进服务贸易发展的思考

舒琴芳4·9

自贸试验区海关制度创新中的跨部门合作研究

舒 扬4·20

海关两个中心建设背景下对“安全准入”基本问题的思考

侯彩虹4·30

海关系统引入“员工援助计划”之刍议

温州海关EAP研究课题组4·40

海关服务创新驱动发展战略研究

苏州工业园区海关课题组5·10

《贸易便利化协定》框架下建立中国海关预裁定制度的思考

罗嘉宾5·29

《贸易便利化协定》视角下构建中国海关最佳实践机制的思考

刘天祥 赵 波5·39

营造透明可预见口岸通关环境的实践与思考

梁丹虹 陈莹晔 周 涛5·50

中国海关进出口信用体系建设成效分析与关键问题研究

陈 隆5·60

上海自由贸易港海关监管制度构建初探

胡 蓉 干春晖 李华东6·12

集装箱海关监管问题研究

解 涛 李 丽6·25

基于流程管理的海关物流监控风险管理的实现途径探讨

凌定成 廖日卿6·34

从技术应用到创新

朱成毅6·44

【海关史】

试论清朝前期海关法制之法律渊源、时代特点和历史影响

米建平1·63

近代海关保税关栈制度的构筑特点

金 曙2·53

解码：“清光绪四年至九年芜湖关贸易情形论略”

许宗茂3·43

赫德和晚清蚊子船订造中的佣金惯例

张诗丰3·55

中国近代海关《海关职员题名录》述评

佘建明4·49

粤海关研究评述

冷 东 罗章鑫5·68

南京国民政府自主关税与棉纺织工业进口替代化(1928—1936)

杨敬敏6·55

【海关法】

论出口ODS伪报运抵国行为的定性与处罚

宁波海关缉私局法制二处课题组1·74

我国海关贸易管制法律问题刍议

范筱静3·65

刑法视角下的中日枪支管理制度

黄 辰3·80

中国自贸试验区知识产权特殊保护制度之建构

陈 豪4·62

欧盟AEO立法实践及对我国的借鉴意义

万曙春4·74

论国内法院对国际投资仲裁的司法审查制度

张利民4·88

我国海关行邮渠道进境枪械走私的特点及对策思考

陈 晶5·76

对走私行为酌定不起诉后的行政处罚若干问题评析

祝晓峰5·86

解决边民自驾车监管难题的法律路径探析

崔建高5·94

从逃证走私入罪问题审视国家限制进出口商品范围的立法完善

王 平 周国良6·74

“私人警务”及其在海关缉私中的适用性研究

李梦轩6·82

通关一体化改革的法律思考

王丽英6·88

【税收研究】

内销保税货物海关估价之完善路径研究

林 弘1·83

跨境电子商务零售进口商品审价研究

郑 兆1·91

论实质课税原则在进口货物特许权使用费海关估价中的运用

王 浩 许 练2·65

启运港退税政策对广东南沙自贸试验区建设现代航运物流中心的作用研究

梁穗明 杨奕群 林 琪2·78

论走私货物物品偷逃税款的计核

温彩兴3·91

海关特殊监管区域一般纳税人资格试点政策评析

朱昱成3·99

通关一体化背景下直属海关关税职能转型与运行机制构建

杭州海关课题组4·96

美国边境调节税的概念、机理和影响分析

苏 铁 王 翀5·103

关于海关估价中“专利和专有技术使用费”应税判定的探讨

李 骏5·118

【国际经贸】

CEPA协议下货物贸易原产地规则的完善

欧阳耀斌 于志宏1·98

论关税政策对宏观经济调控的作用

张国红1·110

中蒙俄贸易结构对实现中蒙俄经济走廊的影响及对策

王淑敏 戴 蕊2·85

“一带一路”战略视域下绍兴市开放型经济发展之思考

乐培宏2·96

扩大进口中“进口替代”问题研究

海关总署“扩大进口中‘进口替代’问题研究”课题组2·104

美国对华反倾销中“单一税率假设”问题分析

裘 韵4·106

经济全球化对国际贸易理论发展的影响评述

张国红6·96

《贸易便利化协定》发展中成员差别待遇和中国的参与

钟林燕6·110

【学术会议综述】

“海关文献与近代中国”学术研讨会议综述

刘雅媛2·116

第九届海关法论坛综述

上海海关学院海关法研究中心3·111

“《贸易便利化协定》(TFA)的实施：挑战与对策”海关智库论坛综述

上海海关学院贸易便利化科研创新团队3·118

AStudyon“Privatepolicing”anditsApplicabilityinCustomsAnti-smuggling

Li Mengxuan

“Private policing”，as the beneficial supplement of public policing，can reduceexecutive costs of government，and alleviate the problem of the insufficient police forces.Based on the analysis of the connotation of the “private policing”，the article investigates the application and adaptationof the “private policing” in the customs anti-smuggling，which may bring the following benefits： supplementing the police force of the anti-smuggling unit，promoting the modernization of customs anti-smuggling，reducing the power rent-seeking of anti-smuggling officers，and facilitating the alignment of anti-smuggling with the international changes.After elaborating the problems in introducing “private policing” into the customs anti-smuggling including legislation，incentive mechanism，sharing of responsibilities and personnel quality，the article proposes the measures to standardize and develop the application of “private policing” in customs anti-smuggling.

Private Policing；Customs Anti-smuggling；Applicability

李梦轩，中国人民公安大学2015级公安学治安管理硕士研究生。

① 胡乃涛：《以科学发展观为指导推进海关缉私工作现代化》，《公安研究》2005第5期。