“去产能”的相关问题探讨

张占斌+孙飞

〔摘要〕 2016年中央经济工作会议强调，2017年推进“三去一降一补”任务要有实质性进展，继续推动钢铁煤炭方面化解过剩产能。当前，去产能面临着企业职工分流安置压力大、企业债务负担重、行政化和市场化协同治理效率低、价格回弹导致复产增产现象严重等突出矛盾。破解以上问题，在企业层面，充分发挥企业去产能的主体作用，汲取行业标杆——邯钢供给侧结构性改革中去产能的成功经验，激发企业的内生活力；在去产能政策调整层面，应妥善处理职工安置工作，用好奖补和配套资金；加快企业债务重组，把防控金融风险放到更加重要的位置；行政化、市场化和法治化协同推进，提升治理效率；坚定去产能决心，实现供求关系新的动态均衡；全面深化改革，把国企改革和国企去产能有机结合起来。

〔关键词〕 中央经济工作会议，供给侧结构性改革，去产能，邯钢经验

〔中图分类号〕F120 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2017）01-0111-05

我国经济发展进入新常态，供给侧结构性改革战略部署旨在破解产能过剩和消费结构升级的突出矛盾，加快产业转型升级和产业结构优化，提升供给结构对需求变化的适应性和灵活性。其首要任务就是去产能，产能过剩与经济结构的突出矛盾已经成为全面提升经济发展质量和效率的重大障碍。2016年中央经济工作会议（简称“会议”）明确指出，中国经济运行面临的突出矛盾和问题的根源是重大结构性失衡，必须从供给侧结构性改革层面努力实现供求关系新的动态均衡，推进“三去一降一补”任务有实质性进展，继续推动钢铁煤炭方面化解过剩产能，要抓住处置“僵尸企业”这个牛鼻子。同时，用市场和法治等办法，做好其他产能过剩行业的去产能工作 〔1 〕。从整体上看，2016年已完成钢铁4500万吨全年去产能目标任务、煤炭去产能2.5亿吨的全年目标任务，去产能工作取得了积极进展和初步成效。但是，从当前结构失衡的严峻形势来看，产能供给严重过剩的基本面没有扭转，去产能工作没有实质性进展。从会议指示精神和去产能工作进度来看，化解过剩产能依然是2017年经济工作的重点和难点。

一、去产能面临的突出矛盾和问题①

（一） 企业职工分流安置任务重，奖补资金缺口大。去产能工作推进的主要障碍是职工安置和企业债务重组，完成去产能任务的主体是企业，推动者是政府。但是去产能企业面临冗员多，分流安置任务重，社会职能分离难，安置费用高、渠道窄、难度大等一系列问题。据有关部门报道，煤炭行业去产能过程中，超过百万人需要分流安置，约占煤炭全行业从业人员的25%～30%。同时，化解过剩产能、处置“僵尸企业”需提前支付退养补偿、转移安置补偿、解除劳动合同补偿、职工转岗培训费用等，中央奖补资金和地方配套资金严重不足，存在较大资金缺口。例如，截至2016年8月底，黑龙江省累计安置10913人，完成率仅占35%。从企业层面看：吉煤需分流安置31929人，资金缺口17.106亿元；阜矿需分流安置30560人，资金缺口17.3亿元；鞍钢和龙煤分流安置资金需求缺口近百亿，巨大的资金缺口阻碍了去产能的进程。

（二）国企累计欠账多负担重，债务重组滞后。国有企业是钢铁和煤炭行业亏损的“重灾区”，企业大都存在拖欠基本工资、“五险一金”和医保费用等问题，历史累积欠账较多，企业债务重组滞后。去产能的同时需应对大量的银行债务处理和社会养老保险的巨大缺口，流动性资金严重不足。如黑龙江省化解过剩产能涉及4家钢铁企业累计贷款额度116亿元；截至2016年8月末，吉煤集团累计欠发职工工资4.5亿元，欠缴社会养老保险32亿元，欠付货款25亿元；通钢集团欠缴养老保险43182万元，企業过重的债务负担拖延了去产能进程。据新华社的报道，目前国有独资企业天津渤钢集团陷入总额高达1920亿元的债务危机，105家机构债权人组成债权人委员会，探索不良资产处置的新模式。统计数据显示：山西七大国有煤炭集团总体资产负债率高达80%，负债总额超过万亿，体量相当于山西省2015年的地区生产总值。

（三） 压减部分是早已停产、破产的产能，缺乏精准识别。中国钢铁工业协会指出，据有关机构统计，2016年全国钢铁行业压减产能部分为无效产能，对整体产量影响有限。金银岛市场分析师潘层层表示，虽然2016年去产能任务已完成，但去掉的产能中无效产能占比较大，多为停产超一年的产能。〔2 〕据笔者调研获知，部分企业在去产能中存在“凑数据”“充指标”“顶任务”现象，压减的有些是长期停产或闲置产能。2016年前三季度，工信部表示钢铁和煤炭去产能已经完成全年任务的80%以上。但从国家统计局数据看：2016年9月份，全国粗钢产量同比增长3.9%；生铁同比增长4.1%；钢材同比增长4.3%。一边产能在大幅度压缩，一边产量在猛增。有关数据证实，当前压减多为闲置产能和已关停的产能。与此同时，有的企业甚至利用早已关停的产能“套取奖补资金”。如典型的虚报淘汰落后产能套取奖补资金的案例有，石家庄市工信局安晓桢受贿280万元，放任企业上报虚假材料套取国家巨额奖补资金；河南省工信厅姚中民玩忽职守，导致涉案企业套取奖补资金4000多万元。

（四）行政化手段和市场化手段协同不够，治理效率偏低。目前去产能工作主要是通过行政化手段层层分解指标，将压减产能的总任务、年度任务按指标分解到各市，各市再将压减任务依企业规模大小按比例分配。这种做法与我国1995-1998年第一轮大规模产能过剩时的治理手段类似。〔3 〕 简单“按区域分配、按企业分解”的硬性方式去产能，虽然短期内有所成效，但无法从根本上抑制落后产能死灰复燃。同时，资源和精力大量耗在企业与政府的博弈、地方政府与中央政府的博弈之中，延缓了去产能的进度，也不利于通过市场交易平台使有效产能向优势核心企业集中，不利于法治化的有效监管。据笔者在唐山调研获知，民营钢铁企业高管多认为行政化“一刀切”是产能调整政策的严重扭曲，应该由市场淘汰落后产能，行政化和法治化手段应针对违法违规产能和不安全产能重点发力。

（五）价格回弹刺激部分企业增产复产，去产能难度加大。企业增产复产是去产能工作的负向激励，各地去产能过程中因煤价、钢价持续上涨，利润回升催生的“复产增产潮”打乱了国家去产能的规划。目前，由于全国钢铁和煤炭价格均出现大幅度回升，2016年10月份，线材价格已反弹到2500～2600元/吨。2016年9月份，四大煤炭企业已将5500大卡煤价格每吨上调25元；10月份，再次上调88元至548元/吨。据笔者调研获知，唐山民营钢厂复产增产现象比比皆是。除此之外，受短期利益驱使，东北有些企业已列入去产能关闭企业名单，并上报国家有关部委，但又在“做工作”希望从名单中去除，开始新一轮复产牟利。据此，价格的持续上涨，有些去产能企业出现增产复产的动向，增加了整体去产能工作的难度。

二、邯钢去产能的经验与启示②

20年前，邯钢实施的“模拟市场核算、实行成本否决”的经营机制为全国工业企业改革贡献了“时代智慧”。20年后，邯钢经验仍具有丰富的价值内涵，在全球钢铁产能普遍过剩和中国钢铁产业全面亏损的背景下，2015年实现营业收入725亿元、利润5.2亿元，同比分别增长3.6%和2%。据此，邯钢经验依然值得供给侧结构性改革中的国有企业学习和推广。

（一）眼睛向外，盯市场抓机遇，有力地推进供给侧结构性改革。（1）坚守市场化战略导向，持续优化市场供给结构。一方面是敢于“推墙入海”，让企业在市场中求生存、求发展。邯钢能准确研判钢铁产业供给结构中存在的突出矛盾和问题，及时作出富有前瞻性的战略抉择，通过生产方式转换、组织管理变革、技术创新等路径，大力推进产品结构、品质结构调整，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，有效化解过剩产能。从2001年全面关停第二炼钢厂到2008年之后迎来以精品板材和优特钢为主的生产时代，都彰显着邯钢人积极淘汰落后产能、加快产业转型升级、优化供给结构的决策智慧。另一方面，坚持弘扬“工匠精神”，助推产品不断迈向中高端。邯钢已让“工匠精神”沉淀成为企业决策者、生产经营者的价值取向和行为准则，深刻认知到专注才能精细，精细才能提升品质，才能切实推进“增品种、提品质和创品牌”的发展理念。在生产实践中，邯钢将“定位高端，智造精品”作为提升产线对接市场的主要抓手，着力提升高端品种钢生产水平。2016年1-8月份，生产品种钢比例达到65.2%，其中高端品种比例超过40%。（2）加快发展新经济，推进“互联网+产品定制化生产和产业链延伸”。新经济传递新动能，邯钢依托现代信息技术实施产品定制化生产，推行大客户经理制，为中国一汽等重点战略用户构建“点对点+量身定制”式的系统化服务，产品直供比例达到65%，周边市场投放比例高达80%。积极运用“互联网+”、现代物流技术和河北钢铁集团公司的云商平台等新技术、新模式，拓展钢铁业务，实现线上线下共同发力和小批量零售增值；延伸钢铁主产业链，发展非钢业务。目前已经形成资源开发、智慧物流、气体制品、城市服务、工程装备和化工制品等六大产业集群，2015年非钢业务收入高达210亿元。（3）抢抓“一带一路”发展机遇，加快国际产能合作。邯钢以“一带一路”战略为契机，积极拓展国际市场，加大高强镀锌板、家电板、汽车板、重轨等高端产品的出口力度。2015年出口同比增长27%，2016年1-8月份出口钢材65万吨。同时，通过国际产能合作，向发展中国家输出技术、管理、设计等“软资产”，加强与发达国家深度合作，引进、消化和吸收先进工艺技术，持续推动产品提档升级。

（二）眼睛向内，抓改革要效益，顺利实现“成本否决”向“效益否决”转型。多年来，内化市场管理机制赋予了邯钢较高的管理效率和经济效益。（1）深化改革，实现企业做强做优做大和“瘦身健体”的有机统一。邯钢一直重视向改革要动力、要效率、要效益，重视“瘦身健体”，敢于下决心消除依附于企业的各类“寄生”公司，通过深化改革，瘦臃肿之身、低效之身，降低运营成本、精简业务主链，不断增强企业的活力、影响力和抗风险能力，逐步实现做强做优做大。20年间，营业收入从44亿元增加到725亿元，在岗人数却从2.8万人降到了2.3万人，迈向了“量增人减”的高效发展之路。（2）强化内化市场管理，降成本要效益。一方面创新企业内部预算管理机制，用市场衡量各级预算指标，把二级单位作为独立利润主体，推行全收入、全成本的核算方式，各工序间形成市场买卖关系，生产单位从“成本否决”向“效益否决”逐步转型。另一方面，改革考核体制机制，实现内部利润市场化、绩效指标数量化、核算数据信息化、考核控制精细化，做到“千斤重担众人挑、人人肩上有指标”。邯钢炉炉清的信息化管理系统将成本和效益适时测算到了每一炉钢水，并和每一个班组绩效收入挂钩。内化市场管理机制大幅度削减了“附加成本”。（3）实施对标管理，找差距补短板。20年来，邯钢坚守“精准高效、追求卓越”的管理理念，不断找差距补短板。对标管理就是其挖潜增效的“杀手锏”，公司瞄准国内外同行业先进水平，围绕产品、管理、技术、人员配置和分配机制等，开展全要素系统对标管理，拓展挖潜途径，提升挖潜能力。2016年1-8月份累计挖潜增效19.3亿元。

（三）立足当前，依托创新支撑，实現“邯钢制造”向“邯钢创造”的顺利蝶变。多年来，邯钢一直恪守“超越昨天”的创新理念。（1）高度重视技术创新和研发投入。经济新常态下，技术创新是提质增效和弥补“短板”的重要抓手。邯钢积极构建先进的技术支撑体系，通过持续推进科技创新平台建设、强化自主攻关、着力解决技术难题、加大创新投入等路径，为工艺技术优化和产品提档升级提供有力的技术支撑。2014年邯钢创新研发投入16.6亿元，占主营业务收入比重为4.03%；2015年投入17.1亿元，占比4.06%，两年的研发投入比重均超过全国平均数一倍左右。（2）构建创新人才支撑体系。邯钢决策层深知人才是技术创新的主要载体和持续发展的智力支撑。公司实施了“1531重点人才培育工程”，选拔命名科技领军人才、青年拔尖人才、青年后备人才、“金蓝领”高技能人才等构建创新“人才池”。实施“引智”工程，引进研究生学历以上高端人才、技术专家和生产技术骨干，组建技术创新攻关团队。目前，有3000多名技术人员、技术主管和技术专家配置到生产一线，研究生以上学历人员在一线服务比例高达92.2%。（3）依托技术创新培育知名品牌。邯钢不仅通过技术创新驱动降本增效，还驱动产品附加值的提升，弥补产品竞争的“短板”。在线材钢等建筑用钢市场火热时，就超前谋划向板材钢等中高端产品转型升级，并组建了汽车板、家电板课题攻关团队积累技术储备，依托技术创新和工艺改进，提品质育品牌。仅在2015年就开发新产品28项，其中12项填补了河北省的空白。

（四）着眼长远，坚持“变废为宝”“绿色发展”协同并举，实现人、环境和钢铁的和谐共生。在结构性改革中，邯钢坚持“变废为宝”和“绿色发展”的协同并举。（1）倡导“负能炼钢”，降低企业行为的外部社会成本。邯钢积极践行绿色循环发展理念，认为“废物”就是放错位置的资源，可通过能源转换变废为宝，把产生的煤气、蒸汽等废气资源，全部作为二次能源发电的动力源，极大推进了能源利用效率最大化，获得经济和环境的双重效益。邯钢投资9.3亿元引进世界先进技术建立了燃气蒸汽联合循环发电项目（CCPP），作为富余高炉煤气的“能源转换”加工厂，年回收高炉煤气21亿立方米，年发电量6.67亿度。全工序“负能炼钢”能力已达到了国际一流水平。（2）建设能源管控中心。近年来，邯钢由关注企业内部成本逐步向关注企业行为外部成本积极转型，凸显了企业的社会责任感。邯钢建设投运了一个覆盖全公司的集生产管控、物流管控、能源管控为一体的能源管控中心，实现了物流、能源流及信息流的三流合一，有效地提升了能源系统安全运行水平和煤气、蒸汽等余能余热资源的回收利用水平，大幅度减少了二氧化碳、二氧化硫等污染物的排放。（3）重视绿色发展基础设施建设。邯钢在生产运营实践中，一直坚持绿色发展促进和谐共生的新发展理念，持续加大节能环保基础设施投资，已建成脱硫脱硝、烟尘治理、二次能源利用等50多个国内一流的节能减排项目。投资7亿元建设了亚洲跨度最大的全封闭机械化原料场，每年直接创造经济效益和生态效益1亿元以上；建设了长约13公里的○型原料传送皮带，在密闭中把各工序原料运送到各个岗位，实现了用煤不见煤、用矿不见矿、运料不见料的清洁生产。

（五）不忘初心，抓党建聚合力，深入推进供给侧结构性改革。邯钢经验经过20年的传承和发展，一定程度上得益于公司党委坚强有力的领导和中流砥柱作用的发挥。（1）坚持党的建设与企业发展目标协同。邯钢始终坚持把党组织的机构设置、职责分工和工作任务纳入企业的发展战略、治理机制和管理制度，把党的建设与企业发展实际需求深度融合，秉承协调、共享的新发展理念，形成可持续发展的思想共识和行动合力。2016年初，针对公司为转型升级提出的40项重点支撑措施，党委及时成立了40支党员攻关队伍协同支持、凝心聚力。（2）构建了“四位一体”的党建绩效量化考评体系。邯钢党委以企业提质增效为核心，建立了对二级单位党委、政工部室、基层党支部、广大党员的量化考评体系，以“理念设定现代化、考评标准数据化、运行管理信息化、结果使用价值化”为目标，突出关键绩效指标，切实将党建工作由“定性评价”变为“定量评价”，提升了党建绩效评价的科学性和准确性。例如，“对标一流”就是邯钢结合生产经营抓党建的一个载体。（3）围绕供给侧结构性改革中的“去产能工作”开展相应的党组织支撑活动。在供给侧结构性改革“爬坡过坎”的关键时期，邯钢党委带领广大党员在“技术攻关、工艺改良和提质增效”中充分发挥先锋模范作用，同舟共济，共谋发展。积极围绕发展战略和生产运营实践，及时开展基层党支部的“提品质、创品牌、争先锋”的组织活动。目前，邯钢8000多名党员汇智聚力、聚点成片，已经成为引领公司供给侧结构性改革的“时代舵手”。

三、 去产能的重点与举措

当前，去产能工作已经进入“爬坡过坎”的关键时期，化解过剩产能要有实质性进展，必须以中央经济工作会议精神为指导，以供给侧结构性改革为主线，坚持问题导向，切实破解去产能面临的突出矛盾和问题。

（一）妥善处理职工安置工作，用好奖补和配套资金。会议指出，稳是主基调，稳是大局，在稳的前提下要在关键领域有所进取 〔4 〕。当前，去产能工作要在保持稳定的前提下，妥善安置分流职工，防范发生社会系统性风险。（1）多措并举做好职工安置工作。坚持“保人不保企”的政策底线，积极做好再就业帮扶，妥善处理劳动关系，加大培训力度，提高公共就业服务，对确实存在就业困难和零就业家庭，优先利用公益岗位托底帮扶。（2）用好奖补和配套资金。应适当抬高奖补资金标准，规范各项配套资金使用程序，实施透明化、精准化管理和发放，把申报、审核、发放三个环节有效分离，实施透明化、精准化管理和发放，切实防范骗取奖补资金行为。在保持稳就业的前提下使去产能有序推进。

（二） 加快企业债务重组，把防控金融风险放到更加重要的位置。会议明确指出，要把防范金融风险放到更加重要的位置，进一步降低企业杠杆率和提振实体经济 〔1 〕。据此，应加快债务重组，减缓去产能企业债务压力。（1）在政府层面建立债务重组协调机制，协调法院、金融部门和债权债务双方，依法制定具有可操作性的债务处置方案，创新不良资产处置模式，开展债务清理和债务整合，盘活存量资产，指导企业综合运用债务重组，破产重整或破产清算等手段，妥善处置企业债务。（2）推进市场化债转股。按照市场化、法治化的方式开展银行债权转股权，在定价转股资产、筹集资金、管理和退出股权等环节推进市场化，鼓励多类型实施机构参与开展市场化债转股，依法化解去产能企业债务负担。（3）完善與去产能配套的金融政策支持体系。提高钢铁煤炭行业在国民经济中支柱性和战略性地位的认识，支持合理资金需求，不能搞去产能行业信贷“一刀切”，应分类施策，充分考虑不同类型行业和企业的杠杆特征，有扶有控，对有市场的钢铁煤炭企业，按照风险可控和商业逻辑的原则，继续给予信贷支持，不得抽贷、压贷、断贷，切实支持实体经济发展。同时，严格控制违规企业信贷，压缩落后产能贷款。

（三）行政化、市场化和法治化协同推进，提升治理效率。去产能既要遵循法治思维，也要重视市场和商业逻辑是中央经济工作会议精神的要义。（1）去产能要坚持行政化、市场化和法治化的协同推进。应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，按照市场出清的原则，运用市场手段化解过剩产能、优胜劣汰、平衡供需，完善产能市场交易机制，注重市场内生性机制的建立与完善。（2）精准识别，切实做好去产能的“减法”。应利用现代大数据技术等现代信息技术完善去产能可追溯体系，精准识别，依法严惩地方政府和企业在压减产能中“偷奸耍滑”和“弄虚作假”行为。与此同时，不断完善去产能的激励机制，引导企业积极主动去产能。（3）抓住僵尸企业这个“牛鼻子”，让市场主宰僵尸企业命运。坚持依法淘汰钢铁、煤炭落后产能和违规产能。严格执行环保、消耗、质量、安全等法律法规和标准，倒逼企业去产能。推动企业调整处置和兼并重组，推进其他一些产能严重过剩的行业沿用市场和法治的办法做好去产能工作。

（四）坚定去产能决心，实现供求关系新的动态均衡。会议强调明年推进“三去一降一补”五大任务要有实质性进展，继续化解钢铁煤炭层面过剩产能。这就从客观上要求，既要坚定去产能的决心，又要实现供求关系新的动态均衡。（1）坚定去产能决心不动摇。当前，全国钢铁煤炭供给结构性过剩的基本面没有变，应从上到下坚定信心，将压减任务层层细化落实，完善去产能进度动态监管体系，定期回头看，依法彻底铲除企业复产增产形成的“土壤”，防止已化解的产能死灰复燃。同时，坚定决心去产能，也应汲取我国上一轮去产能的改革经验和魄力 〔5 〕。（2）统筹煤炭去产能和稳定供应的关系。加快中国内贸流通体制机制创新，应用好“互联网+流通”，创新流通模式，规范钢铁煤炭流通秩序，着力提升钢铁煤炭整个供给体系质量和效率，提高供给结构对需求结构的适应性，实现供求关系新的动态均衡。对局部供应结构性偏紧现象，积极采取精准滴灌措施，增强针对性和统筹性，确保钢铁煤炭供需形势和价格平稳。

（五）全面深化改革，把国企改革和国企去产能有机结合起来。会议指出供给侧结构性改革的最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革。国企改革是为供给侧结构性改革和“十三五”规划提供动力和改革红利的重要抓手。（1）全面深化改革，重点突破国企去产能。进一步完善國企去产能配套的相关政策法规体系，创新体制机制，优化营商环境，释放改革红利和企业活力。推进国企“瘦身健体”，重拳治理“僵尸企业”，加快破产重整，破产清算，打通去产能的“出口”，让国企回归去产能的“主战场”。（2）积极稳妥推进混合所有制改革。要深化国资国企改革，抓好混合所有制改革这个国企改革的突破口，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的基本要求，建立有效制衡、平等保护的法人治理结构，完善市场化的激励约束机制，逐步建立混合所有制企业的有效监管模式。（3）推动去产能标杆企业向邯钢、杭钢、鸡西矿业等学习供给侧结构性改革经验。眼睛向外，盯市场调结构；眼睛向内，抓改革要效益，增强微观主体内生动力，提高盈利能力，提高全要素生产率和潜在增长率。同时，坚持走市场化之路，走创新驱动发展之路，主动淘汰落后产能。

注 释：

①此部分内容未标明出处的数据均来自于2016年10月国务院大督查中地方政府自查报告。

②此部分内容数据均来自于河钢、邯钢集团的实地调研。

参考文献：

〔1〕中央经济工作会议〔N〕.人民日报，2016-12-17.

〔2〕去产能及国企改革多点发力〔EB/OL〕.http： //money.163.com/16/1118/03/C64F33QP002581PP.html.

〔3〕杜传忠，宁朝山.我国两轮大规模产能过剩特征的比较与启示〔J〕.现代经济探讨，2016（11）.

〔4〕中央经济工作会议解读：2017年中国经济八大看点〔N〕.人民日报（海外版），2016-12-17.

〔5〕张占斌，孙 飞.中国上一轮去产能的经验与启示〔J〕.人民论坛，2016（10）.

责任编辑 于晓媛