“两法衔接”中检察机关监督行政机关移送涉刑案件的若干问题分析

张功

(北京市人民检察院，北京 100005)

【法律文化】

“两法衔接”中检察机关监督行政机关移送涉刑案件的若干问题分析

张梽功

(北京市人民检察院，北京 100005)

监督行政机关移送涉刑案件是检察机关两法衔接工作的重要内容。检察院监督行政机关移送涉刑案件的职权散见于多个规范性文件，实践中形成了包括线索来源、审查决定、立案监督、后续跟进四个环节的监督程序。然而，整个监督机制运转起来并不顺畅，运转过程中出现了监督线索数量少、行政机关认识不到位、检察机关调查手段有限、监督缺乏刚性、统筹协调难度大等问题。出现这些问题的原因一方面是两法衔接相关立法不足，另一方面是检察机关监督职能定位不清晰。为此，首先应当通过人大立法明确检察机关的监督权限，在此基础上建立检察机关主导的衔接机制，进而在具体工作中加快衔接平台的信息化建设。三条解决路径层层深入，可以有效解决的监督不畅的难题。

两法衔接；监督移送涉刑案件；法律监督权

一、监督行政机关移送涉刑案件的现状

(一)相关规范性文件梳理

“两法衔接”是指行政执法与刑事司法的衔接，检察机关负责对整个衔接过程的监督，包括监督公安机关立案，监督行政机关及时移送涉刑案件。

检察院监督行政机关移送涉刑案件的职权散见于有关两法衔接的各个规范性文件。从2000年开始，不同层级，不同侧重的两法衔接相关文件陆续出台。2001年国务院颁布《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，当年，公安部、最高人民检察院分别就本部门的具体实施问题出台了两法衔接相关文件。2004年、2006年、2007年最高人民检察院、公安部及有关部委联合出台了三部规范性文件。2011年中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。在这些规范性文件的指引下，各省市也出台了多份两法衔接的文件。比如2016年，北京市政府通过的《北京市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作办法》，2016年广东省五部门联合发布的《广东省食品药品行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》等。

(二)实践运行情况

侦查监督业务已经实现了由办事模式向办案模式转变，实践中，检察机关监督行政机关移送涉刑案件一般包括以下四个办案环节：线索来源、审查决定、立案监督、后续跟进。在线索来源环节，除了规范性文件中明确提到的“单位、个人举报或者群众反映”以及“办案中发现”两种渠道外，行政机关主动抄送也是一个重要的线索来源。

二、实践中存在的问题及成因

(一)实践中常见的若干问题

第一，监督线索数量少。实践中，三个线索来源渠道都存在一定问题。就举报渠道而言，大多行政当事人不清楚检察机关有监督移送的职责，很多媒体发现案件线索后也只向相关行政部门或公安机关举报，没有意识到将线索同时移送检察院有利于线索价值最大化。就办案发现渠道而言，本单位其他部门办案中发现线索较少，监督部门也就难以及时了解行政处罚案件并从中筛选出涉刑案件线索。就抄送渠道而言，行政执法机关通过抄送案件的方式主动配合检察机关监督有利于衔接工作顺畅展开，但这种形式的监督对于检察机关而言仍被动监督。

第二，行政机关对检察院的监督职能认识不到位。实践中，很多行政执法机关对两法衔接工作的认识仅停留在与公安机关的对接上，执法机关的工作流程及工作考核缺少监督模块的内容。因此，很多行政执法机关错误的认为只要将案件移送给了公安机关就算完成了工作任务，甚至有些行政机关在将案件移送给公安机关时都没有同时抄备检察机关的意识，更不清楚疑难案件商请协助流程。这些情况反映出的根本问题是行政机关不清楚检察院在两法衔接工作中有哪些监督职能以及这些职能的作用，因此导致行政执法机关与检察机关在立案监督、线索抄送等方面配合不到位。

第三，检察机关调查手段有限增加了立案难度。除公安机关外，大多行政执法机关没有限制人身自由的权力，扣押财物也有期限上的限制。因此很多涉刑行政执法案件会出现当事人逃匿、赃物被移转等情况。从而导致案件证据不足，难以认定是否涉嫌刑事犯罪。对于这类案件，检察机关由于法律授权有限无法展开调查，只能根据行政执法案件中现有的证据材料出具建议，这就影响了立案的成功率，同时也降低了整个移送的效率。

第四，统筹协调难度大。各地两法衔接工作主要由各参与机关组成的两法衔接领导小组负责。但是，具体案件衔接时仍需要各单位承办人单独与其他单位的联系人、承办人沟通。为了增进衔接效率，各地都将建设信息网络平台作为两法衔接工作的重中之重，但由于涉及单位多、录入信息量大、建设周期长等原因，两法衔接信息化平台大多尚未投入使用。以北京为例，在《北京市行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作办法》出台以后，各行政机关要在平台中录入涉刑职权、职权依据、移送要件等相关信息，之后还须经过公安机关和检察机关审核通过后再导入行政处罚案件，距平台正式运行还要有一段时间。

(二)运行不畅的原因分析

一方面，两法衔接相关的立法不足。很多学者和实务工作者在论及两法衔接工作衔接不畅的原因时都提到法律层面的问题，存在“政策层面较高、法治层级较低，制度刚性不足，权威性还不够”的问题。一则，现有两法衔接法律依据位阶较低，缺少法律规定，多为行政法规。《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》在两法衔接工作中检察院的职责规定不清，没有规定检察院拥有主动审查行政案件、从行政案件中发现违法犯罪线索的职权。[1]而检察机关的职权属于立法保留事项，行政法规无权规定检察机关职权。二则，缺少有关两法衔接的专门立法，两法衔接是行政执法和刑事司法的衔接，涉及检察机关、公安机关、行政执法机关等多家单位，需要专门的法律规定来统筹各个机关的工作，但全国仅徐州市人大于2016年6月出台了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的决定》。

另一方面，就检察机关监督职能而言，检察机关法律监督职能的内涵和外延都不清楚，无法为监督行政机关移送涉刑案件提充足的理论背书。新中国成立之初，由于借鉴苏联检察职权的设置，54宪法将检察机关的职权定位为一般监督，能够对“国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权”，据此，检察机关自然可以对行政违法行为进行监督，但一般监督并不现实，“不论是在新中国的检察实践中，还是在苏联的检察实践中，一般监督权对检察机关都是一个不小的挑战”。[2]因此，在82宪法中检察机关被定性为“国家的法律监督机关”。但是，关于法律监督的定性和范围一直以来争论不断。有观点认为法律监督基本等同于诉讼监督，即对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼活动进行监督，因为实践中法律监督就是围绕诉讼活动而展开；另一种观点认为法律监督不应当局限于诉讼监督，“将法律监督归结于诉讼监督不仅缩小了法律监督的范围，也会带来一系列的不利后果”。[3]观点一虽具有操作性，但削弱了检察机关单独存在的必要性，观点二虽然有利于检察机关监督权力的延伸，但是延伸的边界在哪里并不清楚。

三、衔接机制不顺畅的破解路径

(一)通过人大立法明确检察机关的监督权

检察机关监督行政执法机关移送案件的职权需要人大立法明确。在我国的政体下有多种国家机关的专门监督，如检察机关的法律监督以及正在推行的针对所有公职人员职务违纪违法行为的监察监督等等。在现有的授权范围内，检察机关法律监督应当主要集中在对诉讼活动的监督，不宜逾越法律监督的范围去监督行政机关的行政行为是否违法,但基于诉讼监督的需求，检察机关的监督事项可以适当延伸，这种延伸就是检察机关职权拓展性的体现。[4]以刑事诉讼立案环节为例，为了让涉刑案件全部的、及时的进入刑事诉讼程序，检察机关就需要加强对涉刑行政执法案件的监督。监督职权需要全国人大立法来明确，随着国家监察体制的改革，《人民检察院组织法》的修改势在必行。本次修改应当明确检察院对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼三大诉讼的监督职权，并具体列明在每个诉讼体系中检察机关应承担何种职能、享有何种监督手段。尤其是在对行政机关的监督上，新修法应当明确检察机关对于行政执法机关两法衔接工作中的违法行为有权发出检察建议、纠正违法通知书，从而让监督更具刚性，提升监督效果。

(二)探索法律监督机关主导的衔接机制

在明确检察院对行政机关行政执法享有监督权的基础上，两法衔接工作应当由行政机关牵头向检察机关牵头转变。以往，两法衔接工作由行政机关牵头负责，由政府法制部门落实,但是，作为行政执法和刑事司法之间的衔接程序单纯由行政机关主导并不合适。一则，政府法制部门有自己的职责，对于两法衔接工作“法制办有理由无暇顾及”。二则，无论是行政执法机关还是公安机关都属于政府的组成部门，缺少外部监督很难保证衔接效果，而实践中两法衔接最大的问题恰恰就出在监督不到位上。检察机关是专门的监督机关，熟悉刑事法律运用，能够及时给予行政机关法律指导。同时，检察机关可以参与到诉讼的整个过程中，有利于案件的顺利推进，因此，相较于政府法制部门，作为中间监督环节的检察机关更适宜主导两法衔接机制。在检察机关主导的衔接机制中，一则，检察机关要着力破解衔接工作中的客观难题，为行政执法机关主动向公安机关移送案件扫清障碍。比如，检察机关应在行政机关涉刑职权的基础结合实践中常见案件制定常见类案的证据标准及建立证据转换制度。通过证据标准的细化提高执法机关对涉刑案件的辨识力，方便执法机关及时移送涉刑案件。二则，检察机关要加强对衔接过程事前、事中的监督。在事前环节，尝试通过派驻检察室或者以固定检察官联系行政机关的方式了解行政执法的情况，及时发现可能出现的涉刑线索。在事中环节，强化对行政机关报备的管理，对于移送公安机关但不向检察机关报备的单位，检察机关应重点监督，通过检察建议等方式规范行政机关行为。

(三)加快衔接平台的信息化建设

各地区应以省级为单位尽快搭建两法衔接信息平台。其一，通过信息化平台，检察机关可以全面掌握行政执法案件的情况，解决线索来源少、时间滞后的问题。其二，信息化平台能够减少衔接成本，节省时间和精力。其三，全程网上移送可以全程留痕，进一步规范了衔接程序。搭建信息化平台的有如下几个问题需要关注：(1)两法衔接信息平台可以在各省行政执法信息平台的基础设立，在现有案件信息的基础上建立两法衔接板块既有利于减少行政执法机关的工作量，又能够保证信息的完整性，避免漏报、瞒报；(2)就检察机关的审查范围而言，实践中行政处罚案件数量多、法规庞杂，而检察机关人力不足以审查所有案件，[5]因此在两法衔接信息平台上可以在案件分类的基础上设置相应的筛选条件，提高审查效率；(3)审查移送方式，检察机关可以通过电子阅卷的方式审查各个案件，发现犯罪线索或犯罪嫌疑人后直接向行政执法机关发送电子文书，要求其立即向公安机关移送，同时实时监控公安机关受案的进展。

四、结语

检察机关监督行政机关移送涉刑案件是两法衔接工作的一个侧面，所反映的实质问题是检察机关监督权限的模糊。要想让两法衔接工作顺畅开展，需要检察机关在明确法律依据和职权范围的基础上有所作为，这并不是检察机关职权的扩张，而是法律监督的应然逻辑。时下，检察机关的职权正在发生重大调整，在这一大背景下，检察机关的监督权限应当怎样配置才能更好的建设法治国家服务值得深入探讨，两法衔接工作恰恰是一个很好的突破口。加强检察机关的法律监督，有利于两法衔接工作的顺畅运行，也可以为检察制度改革提供可供参考的实践经验。

[1]吕敬美，苏喆.两法衔接难题：宜地方人大立法分类破解——以环保行政执法与刑事司法衔接为例的分析[J].河北法学，2016,(10)：124.

[2]谢鹏程.论行政处罚法律监督制度论[J].人民检察，2013,(15)：16.

[3]蒋德海.法律监督还是诉讼监督[J].华东政法大学学报，2009,(3)：86.

[4]童建明.加强诉讼监督需要把握好的若干关系[J].国家检察官学院学报，2010,(5)：14.

[5]张守良，崔杰.两法衔接机制中行政执法信息准入标准研究[J].中国刑事法杂志，2012,(9)：125.

【责任编辑：王崇】

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1673-7725(2017)09-0196-04

2017-05-10

张梽功(1991-),男，河北南宫人，主要从事检察制度、犯罪学研究。