美国联邦《电子邮件管理指南》及其对我国的启示

吴茜茜

（苏州大学社会学院 苏州 215123）

美国联邦《电子邮件管理指南》及其对我国的启示

吴茜茜

（苏州大学社会学院 苏州 215123）

本文主要通过分析美国联邦机构《电子邮件管理的新方法指南》以及《电子邮件管理指南》的实施背景和主要内容，介绍其电子邮件管理过程中所采用的“顶石（Capstone）”方法，并从电子邮件的捕获、存储保管以及处置等方面分析这两项指南中电子邮件管理的主要特点，以期为我国行业标准《公务电子邮件归档与管理规则》（DA/T32-2005）的完善和电子邮件的管理提供借鉴与启示。

电子邮件 指南 美国联邦机构 “顶石”方法 启示

电子邮件在政府和企业中的应用已十分广泛，加拿大《电子邮件管理指南》中提到“加拿大政府雇员每年要处理超过30亿封电子邮件，并且这一数字还在逐年增加”。随着电子邮件应用的进一步扩展，其独特的文件、档案价值也愈发得到重视，各国纷纷制订、完善其电子邮件管理政策。其中最典型的是美国管理和预算局（Office of Management and Budget，OMB）、国家档案与文件署（National Archives and Records Administration，NARA）联合颁布的《电子邮件管理指南》。本文分析其重要旨意及特点，以期为我国电子邮件的精细化管理提供借鉴和启示。

一、《电子邮件管理指南》的实施

美国联邦《电子邮件管理指南》的实施源于两大背景：建设开放政府和建设数字政府。美国奥巴马政府一直将政府开放作为其施政重点，明确提出要建立透明、参与式和协作式政府，并将文件管理视为政府开放的支柱。然而，随着信息技术的不断发展，美国联邦机构生成的电子文件数量激增，而原有基于纸质文件和档案柜的文件管理模式显然已无法适应数字时代的需求，文件管理改革迫在眉睫。2012年8月24日，美国管理和预算局同国家档案与文件署联合发布了《管理政府文件指令》（Managing Government Records Directive，M-12-18），其中心目标是“到2016年，联邦机构要以可访问的电子形式管理永久和短期电子邮件公文”[1]79-87。为了达成这一目标，OMB与NARA于2013年8月29日联合颁布了《电子邮件管理的新方法指南》（Guidance on a New Approach to Managing Email Records），其中推出了被称为“顶石”（Capstone）的联邦电子邮件管理新方法。在此基础上，2014年9月15日又颁布了《电子邮件管理指南》（Guidance on Managing Email），对用“顶石”方法管理电子邮件提供具体指导意见，并要求该两本指南配套使用。

二、《电子邮件管理指南》的主要内容和特点

两本指南均围绕“顶石”方法展开，其主要内容和要求如下。

1.基于“顶石”方法的电子邮件遴选鉴定。多数国家的电子邮件政策都指出，机构内每一位员工都肩负着电子邮件的捕获（归档）责任。这意味着所有员工必须管理好自己的电子邮件账户，并且需要检查每条消息，判断它们的价值，选择删除或者将其归档。NARA认为，这种将电子邮件鉴定、归档责任全部置于员工身上，员工在邮件往来基础上对电子邮件作出处理决定的做法，会带来巨大的负担。因此，机构需要采用一种更为简便和自动化的方法来管理电子邮件，于是“顶石”方法问世。

“顶石”方法是根据机构内电子邮件账户拥有者的工作或职位来对电子邮件进行分类处理，从而从一个临时性的、短暂的集合中将具有永久性保存价值的文件自动分离出来的方法。当机构内某些员工处在可能创建和接收需要永久保存的电子邮件的职位时，指定其电子邮件账户为“顶石账户”[2]。这些“顶石账户”的拥有者一般是机构内职位最高的领导或官员，也可能是机构内级别相对较低的关键决策者。按照这种方法，将机构内部所有“顶石账户”中的电子邮件列出，作为永久记录进行保存。机构或组织内剩余的电子邮件账户（“非顶石账户”）中的电子邮件则被自动捕获，作为临时文件列出，并根据机构的业务需要设置其保管期限，进行统一管理。此外，还可以使用手动标记的方式来覆盖系统自动默认的规则，进而保证低层员工生成或接收的适合长期或者永久保存的电子邮件文件能够得到连续性保存[1]79-87。这种方法不依赖于特定的技术或软件，旨在利用机构内已有的技术对电子邮件进行管理，例如，机构可以使用本地电子邮件系统、电子邮件归档应用程序或者其他保存系统等。

2.电子邮件的捕获。NARA颁布上述指南的目的是确保联邦电子邮件在整个生命周期内的全过程管理。《指南》指出，所有机构管理的电子邮件账户都有可能涉及联邦文件，如拥有多个用户的电子邮件账户或者在多个系统中使用的个人邮件账户中的文件，以及机构官员使用个人电子邮件账户处理机构业务产生的联邦文件，或者发送至个人邮件账户但与机构业务有关的文件等。因此，采用“顶石”方法时必须准确识别最有可能包含具有永久保存价值的联邦文件的相关邮件账户。《指南》具体列举了相关“顶石账户”，如独立机构或部门的领导及他们的助理或秘书、办事处的负责人、主要区域的官员等。一旦确定了“顶石账户”，机构就需要为其确定合适的处理权限，并与NARA的档案鉴定人员一起来确定合适的电子邮件管理策略。

此外，《指南》要求出于法律和业务需要，机构必须保留电子邮件的元数据，并且机构有责任与其信息技术部门共同确认相关元数据是否被捕获，必要时可将元数据元素导出保存。这些元数据元素主要包括电子邮件日期、名称、收件人发件人的地址、通讯组列表等等。

3.电子邮件的存储和保管。在电子邮件的存储和保管方面，“顶石”方法采用了NARA的预存储（Pre-access ioning）策略，预存储是指机构将具有永久保存价值的电子文件副本转移到NARA，在这些文件被作为国家档案合法保管之前，机构仍有对文件的控制访问权[3]。在预存储之后，转移机构仍需保管完整的、功能齐全的转移文件副本，直至某天被NARA合法保管为止。这种做法可以部分减轻因时间推移而带来的风险，因为电子邮件从被创建到被NARA合法保存之间可能间隔数年，在这一时间段内，电子邮件具有潜在的风险。其次也可以避免由于技术手段或应用程序改变造成的无法访问、读取的损失。

同时，为了规避未经授权销毁联邦文件的状况发生，《指南》要求机构意识到发生了电子邮件未经授权就被擅自销毁的情况时，必须向政府文件办公室的长官报告该事件发生的具体情况和涉及的文件，以及未来要采取的纠正措施。同样，如果NARA在机构之前得知类似状况的发生，NARA有责任通知和要求机构采取类似的措施，确保相关损失得以修正。

4.电子邮件的处置。作为联邦文件，相关电子邮件必须按照文件保管期限表保存特定的时间。《指南》建议机构设置对电子邮件进行电子化保存的最低时限，以满足机构当前的业务需要和访问需求。例如，机构可以选取日志工具栏将机构内所有电子邮件保存一年，以此来满足审核和访问要求。

机构要确保拥有完备的电子邮件备份策略，包括需要对什么文件进行备份以及备份文件需要保存的期限。备份数据库虽然不是归档系统，但可以在技术、硬件等故障时帮助恢复文件。《指南》明确指出，如果计算机或者移动设备不具有备份功能，不能将联邦文件或电子邮件保存在该类设备上。

三、《电子邮件管理指南》对我国电子邮件管理政策的启示

首先，要增强现有标准的适用性。电子邮件频繁使用带来的庞大的数据量使得机构员工或档案工作者很难对其逐一进行鉴定归档。如果没有办法利用自动化的手段，将具有保存价值的电子邮件从众多电子邮件中脱离出来，根本无法满足数字时代电子邮件归档的要求。此外，打印成纸质版进行归档的电子邮件保管政策，由于无法完全保管电子邮件元数据，也不能满足归档电子邮件的完整性与真实性要求。

面对这一系列问题，美国联邦电子邮件管理采用了“顶石”方法，摒弃了人工对电子邮件进行鉴定以及打印归档的方式，转而选取“顶石账户”进行自动归档，这是解决邮件“泛滥”问题的明智对策。反观我国目前的行业标准《公务电子邮件归档与管理规则》，由于颁布较早，其中的相关规定已无法适应当前发展，更不能提供解决上述问题的有效对策。因此，及时升级、完善现有标准，增强标准的适用性，提出具体可行的操作方式，已成当务之急。

其次，要制订详细的实施计划。《指南》不仅明确联邦各机构及机构人员对于管理和保管电子邮件所负担的责任，还对机构电子邮件设置了明确的时间限制。规定在2016年12月31日前，联邦机构要以可访问的电子形式管理永久和短期电子邮件公文。也就是说联邦机构的电子邮件文件必须保存在一个适当的系统中：支持文件管理，而且满足其他的法律要求，包括在需要时能实现识别、检索和保存文件的能力。这种明确的时间限制与目标规定，使得电子邮件管理的各项任务得以有效实施。未来，我国在制定与完善相关电子邮件归档管理政策时，也必须明确具体目标，制定翔实的实施规则，提高工作效率。

最后，档案部门要发挥监督与指导作用。从美国联邦政府的两项《指南》中不难发现，NARA在电子邮件管理中起着重要的监督与指导作用。NARA除了要对各联邦机构电子邮件管理目标的完成情况进行追踪并定期向OMB报告以外，还要对机构电子邮件丢失或未经授权的销毁等状况进行监督，帮助机构及时采取修正措施。同时，NARA的预存储策略也有效地帮助机构减少了潜在的电子邮件丢失的风险。这些对于我国档案部门推进电子邮件管理具有很强的借鉴与学习意义。

当然，“顶石”方法并不完美，也还存在一些问题，比如：如何保障“顶石”账户的安全？“顶石”账户中可能包含的临时文件或非文件如何剔除？电子邮件采用自动化管理后文件管理人员或档案人员的作用如何调整？这一系列问题都有待进一步探索与研究。但无论如何，上述《指南》对我国电子邮件归档管理政策的制定无疑具有重要的参考、借鉴价值。

[1]加小双，闫冬.美国《管理政府文件指令》及其对我国政府文件管理的启示[J].云梦学刊，2015（4）.

[2]Guidance on a New Approach to Managing Email Records [EB/OL].[2016-10-28].https：//www.archives.gov/records-mgmt/b ulletins/2013/2013-02.html.

[3]Guidance on Managing Email[EB/OL].[2016-10-28].https：//www.archives.gov/records-mgmt/bulletins/2014/2014-06.html.

Guidance on Managing E-mails in US Federal Agencies And Its Implications for China

Wu Qianqian
(Society School of Soochow University,Suzhou 215123,China)

The paper analyses the background and main content of Guidance on a New Approach to Managing E-mail Records and Guidance on Managing E-mails in US federal agencies,explains their"Capstone"method of E-mail management,and sorts out main features of E-mail records management in perspective of E-mails’capture,storage,custody and disposal.It is believed that these guidelines will be instructive to the improvement of domestic standard on official email records management(DA/T32-2005)and the further development of E-mail management in China.

E-mail management;guidance;federal agencies;Capstone;implications

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.10.09

G271.3

A

2017-03-24