行政事业单位内部控制研究

于淼

[提要] 本文结合我国行政事业单位自身属性，分析我国行政事业单位内部控制的特点及存在的问题，提出完善我国行政事业单位内部控制的措施和建议。

关键词：行政事业单位；内部控制；问题及建议

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2017年1月25日

一、行政事业单位内部控制研究的意义

2013年5月美国COSO组织发布新版的《内部控制——整合框架》，简称COSOIC-IF，这是第一次从整体上对1992年发布的旧框架的变动，这对于各种类型的组织来说都是一项挑战。由此可见，单位建立和实施内部控制已经成为一项刻不容缓的重要任务。内部控制引起了学术界和实务界的广泛关注，已成为了研究和实践的焦点。2012年11月我国财政部颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并于2014年1月1日起执行。这表明我国行政事业单位的内部控制建设系统工程正式启动，也推动了我国行政事业单位内部控制的建设。内部控制是对组织单位内部管理活动的完整性、有效性进行分析的工作。其主要内容包括：控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督。通过对内部控制的研究，对行政事业单位内部控制现状的分析，找出我国行政事业单位内部控制建设存在的各种问题及形成原因，提出制度建议，是具有研究意义的，能够促进我国行政事业单位健康发展。

二、我国行政事业单位内部控制现状分析

行政事业单位是我国在计划经济时代管理体制下形成的独有的以公益性和服务性为目的非营利性的社会组织。所使用和拥有的资产属于国有资产，不以营利为目的，其成果与价值一般不表现为物质或货币形态。根据行政事业单位的定义，它的主要特征是为社会服务的公益性、非营利性、由财政提供运营经费等。1996年起我国有关部门借鉴了国外的内部控制的研究成果，结合了本国经济发展的特点，先后发布了二十多个法律和法规或者行业准则，并建立了相应的有中国特色的内部管理和内控制度，在所有的内部控制规范中，2008年财政部联合证监会等五部委发布了最具权威的《企业内部控制基本规范》，内部控制的三个配套指引也于2010年相继发布，辅助《企业内部控制规范》共同为我国内部控制的构建、评价、审计提供规范性指引，是我国内部控制发展史上的一件大事，虽然以上几套规范或者指引更多的是为上市公司而发表，但也可以为本文的研究提供指引意见。但事业单位的内部控制的工作处于刚刚起步阶段，而内部控制评价的工作更是处于空白和摸索的阶段。

目前，我国对于企业内部控制制度的理论研究已比较成熟，企业内部控制的理论研究也推动了其在实务界的发展，并且企业内部控制成功的案例很多。然而，我国行政事业单位内部控制的理论研究就相对较少。许多企业在完善内部控制制度方面花费巨资，但是事业单位因为运转环节不是很多，业务类型和数量都有限，导致内部控制制度建设相对滞后。目前来说，很少有事业单位建立起了适用于自身的且科学的、系统的、实用的内部控制制度。所以，大部分事业单位内部控制还有诸多不足，执行效果并不明显。

三、我国行政事业单位内部控制存在的问题

我国行政事业单位内部控制建设覆盖面不够全面，尚需要进一步发展，在目前已经存在的内部控制中也存在不少问题：

（一）控制环境薄弱

1、公信力的丧失。多数行政事业单位管理层在制定决策时往往只专注于眼前的利益、做表面工程等，使得资金运作的效率不高，损害了公众的利益；行政事业单位工作过程中对于信息公开程度、与公众的沟通力度等方面的不足，因而造成公众对事业单位工作的认识出现偏差。

2、贪污舞弊风险。行政事业单位的贪污舞弊事件一直不断，特别是会计基础工作的不规范、原始凭证管理的不合规、会计信息缺少、会计信息失真、资产管理不到位等，不同程度地造成管理漏洞。虽然政府一直在推动行政事业单位日常业务的有效运转，也会造成广大公众对政府不信任的不利影响。

3、工作效率低。行政事业单位不像企业一样按照社会市场经济的发展规则来运作，它是提供社会公共产品与服务的特殊组织，只有少数的企业能够进入这一领域与之相竞争，这使得领导层人员故步自封缺乏竞争意识，进而导致行政事业单位的工作效率低下。此外，审批程序复杂、职能部门权责设置不明确等给公众带来了很大的困扰，影响行政事业单位在公众心中的形象。

（二）控制活动薄弱

1、内部控制制度只是口头上的控制，缺少必要的文件使其制度化。在管理方面缺少了必要的文件来支撑内部控制，造成业务管理上的不明确，使监督流于形式。

2、大多数行政事业单位仍然存在领导签字为准的审批形式。在财务管理上，涉及到较大的金额需要领导签字审批，但是没有经过有效的检查认证就盲目的审批反映著内部控制在财务管理方面的不完备。在有些行政事业单位内部，财务部门与内部审计部门的职权不明，相互包庇，共同贪污作假的情况屡见不鲜，甚至有些单位在内部职能部门的设置中没有审计部门。这都能反映出内部控制活动的不完备。

3、部分行政事业单位不相容责任未分离，相互制约关系失败，关键岗位人员离岗存在工作交接不清和相关资料丢失等情况。支出流程和审核、审批不严密，存在使用虚假发票套取资金的情况。

4、行政事业单位的国有资产流失问题较为严重。在行政事业单位建设该单位固定资产的资金主要来源于国家拨款。国家有明确的规定，余额部门必须上缴。有些行政事业单位的领导本着国家资金不用白不用的心理，肆意浪费资金，使得资金利用率低，甚至出现管理层领导吞吃国家资金、公物私占的情况，造成国家资产的流失。部分行政事业单位建设项目的立项、预算编制和招标不合规、记录不全面，竣工后没有按规定组织竣工决算审计，建设项目竣工决算审计过程没有盘点实物资产，没有按规定办理资产移交。

（三）信息沟通机制不健全。信息是行政事业单位内部之间、内部与外部之间进行沟通以便有效地完成工作任务的基础，是实施有效内部控制的重要因素。信息的畅通性、公开性关系到整个行政事业单位的风险水平。在我国，行政事业单位在信息沟通方面存在众多隐患。

1、信息不公开。行政事业单位财务管理不规范，一些原始资料管理混乱、不同标准的财务账单没有发挥其应有的功能，不能折射出行政事业单位的管理水平。看似公开，只是形式重于实质。

2、沟通渠道不畅通。行政事业单位的内部员工发现问题或提出合理的意见却缺少与领导沟通交流的途径，使领导不能全面了解单位内部情况，无法做出科学的决策。各部门存在利益纷争沟通不及时、不明确，不能做到信息共享，共同制定风险应对措施，使得内部控制的作用无法发挥到极致。

3、信息技术低。目前，行政事业单位的内部信息技术水平明显偏低，只针对财务管理部门进行信息化覆盖，使得各个职能部门不能及时地共享信息，这就制约了内部控制有效性。此外，信息安全性也随着信息技术的发展而逐渐被重视。缺少必要的信息安全维护人员不利于事业单位机密文件的管理，造成内部控制的防御能力薄弱。

（四）监督不到位

1、行政事业单位领导层对内部审计部门不重视。内部审计机构因为其独立性而在行政事业单位内部的地位略显尴尬。一方面其独立性要求其和其他的职能部门保持一定的距离，对其他的职能部门进行监督。但是，如果内部审计部门的人员过于严守其独立性，就不能与其他部门进行有效沟通，了解和掌握其部门的职责，明确其行为的准则，不利于实施有效的监督；另一方面内部审计部门在双重领导的夹缝中存在。它的设立来源于行政制度，它要听命于行政的统一规划，同时它也需要履行监督的职责。在这样的状态下审计部门对整体运作的评价缺少了应有的权威性。

2、内部监察力度不够。监督的另一个主体是内部纪检监察部门。由于受到官场文化的影响，行政事业单位更加注重所谓的人情关系，在没有严密的内部控制监督体系中，纪检监察部门想要获得既定的监察效果很难。

四、我国行政事业单位内部控制问题原因分析

（一）完整的国家性内部控制法规尚未建立。对行政事业单位，我国尚未建立完整、详细的内部控制法规，影响了我国行政事业单位内部管理水平的进一步提升。一是内部控制建设还停留在比较初级的阶段，重点往往是建立一些基础的资产控制规章制度，尚未进入全面的风险管理层面，需要一部完整的事业单位内部控制法规来指导；二是各级单位制定的内部控制规章执行力度普遍不强，需要一部具有强制性、权责明晰的事业单位内部控制法规。

（二）行政事业单位内部环境障碍

1、管理者内部控制意识薄弱。事业单位做好内部控制工作，首先需要的是领导者有着良好的内部控制意识，通过身体力行，体现出自身对内部控制的重视，才能强力推动本单位内部控制的执行。但目前我国各级事业单位的领导层普遍存在着对内部控制认识不明或不重视甚而轻视的现象，上行下效，内部控制的执行力度肯定上不来。

2、内部监督措施不到位。在内部监督方面，我国行政事业单位存在内部监督机构不健全，或者虽然设立了内部监督机构，但主要由纪检部门或财务部门兼任，这直接导致内部监督的独立性不强。

3、绩效考评激励不足。对于符合内部控制制度的行为，考评体系是一种正激励，有助于强化正确行为，纠正错误行为。然而，目前行政事业单位的绩效考评制度还不同程度地存在不科学也不规范的境地，难以激励员工参与内部控制的积极性和主动性。

五、完善我国行政事业单位内部控制对策建议

（一）完善内部控制环境。行政事业单位的管理者对本单位的内部控制起着至关重要的作用，影响着相关经济活动的运行。加强行政事业单位管理者对内部控制重要性的认识程度，要求管理者在完善自身的同时还要与各部门的工作人员充分沟通，了解他们的相关建议，使内部控制得到更为广泛的群众基础，完善整个单位的内部控制环境。

（二）健全内控制度，合理设置岗位。我国可以结合特殊的国情，借鉴国内外成功经验，进一步加强政府部门的内部控制制度建设，以法律的形式强化内部控制的约束力，为内部控制活动做到有法可依、违法必究提供客观条件。此外，还要促进相关法律法规的出台，以为更多的行政事业单位内部控制制度提供保障。

（三）提高财务人员素质。财务人员的岗位属于单位内部控制的重要环节，财务工作也会受到其他岗位的牵制。财务人员能够对资金的预算和使用、项目收付的进度进行检查和监督，能够在第一时间发现相关的问题和隐患并进行反馈。

（四）建立完善的风险评估机制。要达成风险评估的目标，相应的风险评估岗位是必不可少的。专设风险评估岗位，能够更加有效地识别、评估和控制相关的风险。建立相应风险评估机制，能够保障行政事业单位的内部控制管理活动，维护内部控制的良好运行。明确各个岗位的职权范围，涉及内部控制事项，要明确审批人的权限以及相应的责任，实行岗位追查制度；结合内部控制的相关规定，确定审计的内容及对象，明确审计的权限和相关负责人等；人事部门考核各个岗位内部控制的完成进度，并使其与绩效挂钩；事前预防可能重复出现的重大风险，制定重大事項的检查及防范措施。

（五）加强对内部控制的监督。行政事业单位应充分采纳内部审计的评估结果，作为提出改进意见的依据，要将内部审计和外部监督紧密相结合，充分发挥内审机关、主管部门以及社会中介的监督作用，使内外合力在内部控制中发挥重要的评价督促作用。

（六）加强信息与沟通。行政事业单位建立完善的信息和沟通制度，可以确保信息及时有效，对内部控制的良好运行有作用。建立良好的信息和沟通，体现在：一是内部信息的共享；二是与上级单位的沟通，如与审计部门、财政部门、税务部门等的沟通交流，这将内部控制中出现的问题能及时地向上级主管部门进行汇报，可有效地反映沟通，从而使有关管理部门充分了解资金使用状况和财政预算的执行等信息。

主要参考文献：

[1]潘正海，赵斌.基于财务风险管理的行政事业单位内部控制制度研究[J].财会通讯，2012.2.

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[5]丁爱华.对完善行政事业单位内部控制制度的思考[J].财经界，2010.12.