行政事业单位内部控制浅议

潘秀庆

[提要] 行政事业单位内部控制是政府部门管理制度的重要部分。目前，我国行政事业单位内部控制建设还存在一些问题，在一定程度上影响行政事业单位内部控制职能的发挥。本文从行政事业单位内部控制的重要性入手，分析行政事业单位内部控制建设中存在的问题，并提出改进措施。

关键词：行政事业单位；内部控制；存在问题；对策

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2017年2月3日

行政事业单位内部控制是政府部门管理制度的重要部分。随着我国社会主义市场经济的不断发展，以及行政事业单位改革的不断推进，事业单位新会计制度也相继出台，财政部于2012年发布了《行政事業单位内部控制规范（试行）》，并在2014年1月1日开始正式施行，彰显了国家对于行政事业单位内部控制的重视程度，这对于当前我国行政事业单位内部控制水平的提升、内部控制制度的建设具有重要的意义。目前，我国行政事业单位内部控制建设还存在着一些问题，在一定程度上影响了行政事业单位内部控制职能的发挥。

一、完善行政事业单位内部控制制度的必要性

（一）实施内部控制是行政事业单位不断加强内部管理的客观要求。按照财政部要求，我国行政事业单位自2014年1月1日开始正式执行财会[2012]21号《行政事业单位内部控制规范（试行）》。该《规范》的颁布，是为了合理保证单位经济活动合法合规、资产安全与完整、财务信息安全有效，有效防范财务风险与预防腐败，提高公共服务的效率与效果。该《规范》共分6章65条，涵总则、风险评估和控制方法、单位与业务层面内部控制、评价与监督，附则。该规范与我国财政部2008年对外颁布的《企业内部控制基本规范》存在相似之处。二者均借鉴了美国coso内部控制整合框架，可见我国对开展行政事业单位内部控制的重视程度。然而，纵观发展现状却不难发现，其在内部控制之中仍存在诸多不足。行政事业单位作为提供社会公共服务的主体，掌握着国家大量资源，承担着经济建设的重任。因此，无论是其制度建设，还是各项政策措施的实施，均备受公众的关注。随着公民维权的增强，公众对行政事业单位信息透明度的要求也越来越高。这就要求行政事业单位不断加强内部管理，提高管理效果与效率。而要达到上述目标则有赖于内部控制机制的建立健全和有效实施。

（二）通过实施内部控制可以建设和打造廉洁高效、人民满意的服务型政府。党的十八大明确指出：要深化行政体制改革，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。要求规范公共权力的运行，加强对行政权力的监督。习近平强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。从一定意义上说，搞好内部控制，能够起到制度笼子的作用。在行政事业单位实施内部控制规范，落实建立和完善内部控制制度，对建立健全权力运行的制约和监督体系，减少自由裁量权的空间和余地，用制度来限制权力的滥用，将权力置于人民群众公开监督的阳光下运行，对建设和打造廉洁高效、人民满意的服务型政府具有重要的促进作用。

（三）通过实施内部控制可以保证会计信息质量，堵塞漏洞，有效防止财务风险。在社会主义市场经济的大潮中，有的行政事业单位由于受到利益的驱使，做出了各种各样的违法事件，导致单位和部门会计信息失真，造成了不必要的损失。尤其是政府部门，由于没有透明的财务政务公开，各种制度又相对不完善，会计信息失真的现象尤为严重。近年来，贪污腐败案件层出不穷，大批官员的纷纷落马说明不仅仅是个人素质的问题导致了类似事件的发生，还有一部分原因是由于当下一些制度不妥善造成的。通过行政事业单位内部控制等手段，能够为行政事业单位会计信息质量提供保障，提高了会计信息的真实性，规范了行政事业单位财政资金的使用和资产管理，从而堵塞漏洞，有效防止财务风险。

（四）通过实施内部控制可以推进财税改革，规范财经秩序，实现财政规范、科学、精细和信息化管理。在深化财税改革时，财政管理要重点围绕完善制度、明确职责、理顺流程、控制节点来加强监督，下大力气提高内部管理和控制的有效性。在行政事业单位落实内部控制规范的过程中，通过借助信息化手段，将预算管理、资产管理、财务管理等整合到统一的平台，加强对单位层面和业务层面的内部控制，确保财务记录、财务报告信息和其他管理信息的及时、可靠、完整，强化对绩效的考核和监督，实现和达到提高单位管理水平的目标任务，进而切实促使行政事业单位“随意、松散、粗放式”的管理局面向“科学、规范、精细”的管理方式转变。

二、行政事业单位内部控制存在的主要问题

（一）对内部控制建设的重要性认识不足，内部控制意识淡薄。良好的内部控制意识是内部控制制度设计完善和有效运行的基本前提。但有些单位的领导对内部控制制度的重要性认识还不到位，内控意识不强，重事业发展、轻内部管理，对内部控制知识缺乏基本了解，把内部控制看成是财务部门的事。致使部分单位缺乏完善的内部控制制度，部分单位虽有制度但只是“印在纸上，挂在墙上”，主要用来应付有关部门检查，不能得到有效地执行，导致有关业务不能按章办理，开支标准过高、违规支出较多、浪费现象严重，财务管理相对混乱。

（二）内部控制制度不健全，管理不到位。内部控制的核心是行之有效的组织、分工、方法、标准、守则和规程。由于缺乏内部控制意识，部分行政事业单位内部控制体系还不健全，有的单位甚至尚未制定系统规范的财务内部控制制度，或者简单地以财政部门预算替代内部控制制度，致使会计人员在实际操作中无据可依、无章可循，只能凭个人经验或口头不成文的规定做事，管理不严谨，随意性很大。还有些单位权责不明确，会计、出纳、资产管理等不相容职务没有有效分离，职责不清，越权行事，给滥用职权、贪赃舞弊等现象提供了可乘之机。

（三）缺乏风险意识，风险评估机制缺失。目前，大多数行政事业单位缺乏必要的风险管理意识。大家普遍认为：行政事业单位是财政拨款单位，收支结余亏损均由财政负担；行政事业单位很少从事生产经营活动，根本不存在经营风险。殊不知，行政事业单位在运营过程中面临的各种风险往往更为复杂，政治风险和社会风险对于行政事业单位而言是非常常见的。由于没有认识到风险的存在，制定措施时对风险进行有效防范也就无从谈起。行政事业单位面临的风险主要表现在三个方面：一是腐败风险，由于目前我国相关法律法规尚不完善，行政事业单位的某些人员便借此漏洞钻制度的空子，由此滋生很多腐败案件；二是运营风险，行政事业单位往往是国家拨款的运营模式，采用预算的形式进行拨付，但是如何使得拨付的资金能够得到高效运用和节省国家拨付的经费，很多单位并没有予以考虑；三是操作风险，由于目前行政事业单位集聚了较多的垄断性资源，能否对其进行有效配置直接关系到社会的公平与正义，但是当前权力寻租的现象较为普遍，通过招投标等方式滋生的问题也屡见不鲜。行政事业单位更多的是将履行公用事业的职能放在重要位置，没有充分认识到行政事业单位运营过程中的有关风险，更没有建立与风险对应的评估机制，忽视了对风险的控制，在风险预警、风险评估和风险分析与报告等环节没有作为，缺少必要的风险应对措施，加大了风险发生的可能性。

（四）内部控制监督与考核机制不健全，影响内控职能的发挥。内部控制监督与考核机制可以从内外两个方面加以分析。在内部监督方面，有的单位未设立内部审计机构，有的单位内审制度不健全，即使建立了内部审计机构，但往往处于人力资源部门或者财政部门的领导之下来运营，审计人员没有独立的空间来履行职责，审计结果大打折扣，由于审计缺乏权威性和独立性，对制度的执行及效果缺乏必要的监督，内部控制未能发挥应有的作用。在外部监督方面，作为行政事业单位主要外部监督力量的财政、审计部门大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合规进行监督，较少对被审计单位是否建立有效的内部控制制度以及有效执行加以实质性检查，这也严重影响了行政事业单位内部控制职能的发挥。

三、完善行政事业单位内部控制建设的措施

（一）增强内控意识，强化法律责任。一是要提高单位领导人对内部控制重要性的认识。单位负责人作为单位的决策者，在单位的内部控制制度建设中居主导地位。因此，单位领导人应重视内部控制，认识到内部控制是保证单位经济活动正常开展、防止财务贪污舞弊的重要前提和手段，能够有效提高行政事业单位的公共服务效率。应增强自身财务和内部控制相关知识，以便在单位内部控制管理工作中起到有效的管理和引导作用；二是行政事业单位财务人员应进一步强化内部控制管理意识，深刻领悟内部控制在单位财务管理中的重要意义，并坚持在工作中深化内部控制理念，把贯彻落实内部控制制度作为自己应尽的职责和义务，贯穿于日常会计工作全过程，杜绝不规范行为发生；三是应使行政事业单位全体人员树立内部控制理念，帮助他们认识到内部控制与每个员工都息息相关，并体现在每位员工的日常工作中。

（二）建立健全内部控制制度体系，规范内部控制行为。只有建立完善的内部控制制度体系，才能确保单位内部控制有章可循。按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的原则和要求，要结合行业、单位实际，建立健全与单位经济业务实际相符合的各项内控管理制度，把内部控制贯穿到各项经济活动中，把权力关进制度的笼子里；内部控制制度体系应覆盖单位所有的岗位和业务流程，确保所有的业务环节均包含在内部控制制度范围内；应建立不相容职务相分离的制度机制，对于会计、出纳等职务，必须按照相互制约和相互监督的原则设置岗位和人员，实现关键流程的控制。努力做到用制度管权、按制度管事、依制度理财、靠制度管人，从而才能实现和保障涉及公共服务领域的各项事业又好又快发展。

（三）强化风险意识，完善风险防范机制，提高风险管理水平。风险无处不在，对于行政事业单位的运营而言也是如此。一是在新常态下，行政事业单位要从思想上对风险予以重视，强化风险意识，只有在思想上充分预见到风险的爆发所带来的巨大危害，才能够有动力来制定风险预警、风险防范、风险评估与风险分析的相关政策制度，才能以身作则，严格遵守各项法律法规；二是要完善风险预警体系，通过全流程的信息收集反馈，做好财务报告内控分析，确保业务全流程实现有效控制和防范风险；三是要狠抓文化建设，通过继续教育增强每个员工的风险防范意识，确保每个员工都能自觉遵守各项规章制度，自觉抵制来自领导层和同事圈的不合理要求而滋生的风险。

（四）强化审計监督机制，提高内部控制制度的有效性。内部控制审计监督制度的建立是内部控制的一种特殊环节，同时能够对行政事业单位开展各项活动的科学性和有效性进行评价，是基于内部控制基础上的控制延续。一是行政事业单位要建立健全内部审计机构，通过定期开展内部审计来审查内部控制制度是否健全、执行是否有效，评价相关部门和人员执行内部控制制度的情况，其目的是督促其充分、有效地执行内部控制制度；二是财政、审计等部门应将行政事业单位是否建立有效的内部控制制度以及有效执行加以实质性检查，并加强对行政事业单位内部控制制度建设的组织和指导，不断促进行政事业单位内部控制制度的完善，从而确保行政事业单位的廉洁，有利于其管理水平的提高。

主要参考文献：

[1]韩炜.试析行政事业单位内部控制的六个关键控制点[J].经济师，2012.12.

[2]林丽.行政事业单位内部控制有效性问题探究[J].商业会计，2013.16.

[3]李峥.行政事业单位内部控制建设存在的问题及对策[J].会计师，2015.9.