工伤保险待遇调整研究

于昌泽

[提要] 随着经济的快速发展，职业种类也日趋多样化，工伤保险制度在运行中也出现工伤康复机构少、制度僵化、工伤预防机制不健全等问题。本文以河北省为例，从规制经济学角度，阐述政府利用政策、法规等工具，从宏观和微观两个方面，提出相应对策建议，以使工伤职工在工伤康复时期的权益得到有力保障。

关键词：工伤康复；政府规制；工伤赔偿

中图分类号：F84 文献标识码：A

收录日期：2017年2月18日

一、相关概念介绍

工伤亦称职业伤害，是指进入工业化社会后劳动者从事职业活动或者与职业责任有关的活动时所遭受到的意外伤害和职业病的伤害。工伤的概念包括两个主要部分，即工作事故伤害和职业病。工伤的本质特征是对受害人机体的损伤，它可以由事故引起也可以由工作环境中的致病因素引起。因此，在1964年的劳工大会上提出了把职业病纳入工伤范畴的决定，是在工业化迅速发展条件下对工伤定义的新发展。党的十八大提出加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。提高人民物质文化生活水平，是改革开放和社会主义现代化建设的根本目的。工伤保险制度建设属于社会建设范畴，保障工伤职工的健康恢复也是保障民生的重要环节。

公共规制指的是在以市场机制为基础的经济体制中，政府为了实现一定的政策目标，依照一定的规则通过法律法规、政策、行政劝告等手段对市场经济主体进行限制的行为。规制经济学也被称作“管制经济学”，所研究的是政府规制活动，属于产业经济学的一个分支学科。规制经济学具体包括两个方面内容，分别是宏观调控与微观规制。宏观调控即中央政府通过财政以及货币等政策手段针对经济周期进行平抑，以维系宏观经济的稳定性，具有较为明显的间接干预特点；微观规制即各级政府部门针对微观经济以及非经济活动主体进行直接干预，其中涉及到价格、时间、质量以及数量等。基于内容而言，规制经济学具体是由三个主要部分构成，具体有反垄断规制、社会性规制以及经济性规制等，各自解决的是人为垄断、信息不对称以及自然垄断等三种市场失灵问题。总体来看，目前世界各国的经济性规制开始逐渐放松，至于社会性规制则有所强化。有相当部分的经济学家研究认为，市场化程度越高的经济与社会，越应该强化社会性规制力度。基于实际情况变化以及经济社会发展需求变化，世界各国政府会有针对性地放松或者是加强规制。作为社会公共利益的代言人，政府的职能要求其超然于社会各阶层的利益去管理国家的政治、经济生活，通过平衡、协调各阶层利益去控制社会矛盾，维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序，促使社会持续和谐发展。

工伤保险待遇是指，职工遭受工伤事故后，工伤保险部门支付工伤职工的货币、康复服务等各方面的总和。工伤由于是对劳动者劳动能力的伤害，直接使劳动者的收入受到严重影响，因此对工伤的补偿待遇应当相对优厚。尽管各国工伤保险待遇不尽相同，但基本都包括医疗待遇、伤残待遇、死亡待遇。

二、工伤保险待遇调整遵循的原则

（一）坚持与经济发展水平相适应原则。现代社会保障制度是工业化的产物，是建立在经济迅速发展、物质不断充裕的基础之上的。作为社会保障的子项目，工伤保险的建立与发展是随着经济的发展而不断进步的，工伤保险的任何待遇也是需要强大的物质基础作为支撑的。因此，工伤保险的待遇调整需要坚持与经济发展相适应原则。

（二）与社会保障事业刚性发展特征相适应。社会保障具有社会福利性，在各国发展的经验中，这种福利往往是可以增加而不能降低，人们习惯于一个较高的保障待遇之后往往难以接受保障待遇的下降。在西方国家强制性下调待遇常常会引起罢工造成社会动荡，因此在工伤保险待遇调整的过程中，要慎重考虑待遇的增加，而待遇增加后则要尽全力保证增加的福利待遇的落实。

（三）坚持公平与法治原则。工伤保险是社会承担劳动者因工伤造成的风险，因而每个受保者都应当平等的享受工伤保险待遇，因而调整时必须把握公平原则。公平是需要法律来维护的，工伤保险的运行监控都需要法律的保护才能有效运行，因而要坚持法治原则。

（四）坚持预防康复相结合原则。工伤保险首要任务是补偿，因为劳动力是有价值的，劳动者因工伤伤残或死亡时，会给劳动者及家庭带来经济上的损失，理应赔偿。但是，三者是密切联系的，加强安全生产减少事故发生和采取有力措施使劳动者恢复工作能力比单纯的补偿更有意义。因此，在工伤保险待遇调整时，应着重强调预防与康复，坚持预防与康复相结合原则。

经济发展产业结构的变化导致工作环境和条件的变化直接导致工伤种类和职业病的变化，根据实际情况及时调整相关政策，有利于及时调整工伤保险的征收费率，给付标准，有利于科学的调度和使用资金，使资金以最合理的方式用在最需要的地方。规避因福利待遇过高带来的福利陷阱，如果福利待遇过高，则会使工伤者过分依赖，甚至康复后仍不愿出院，导致工伤保险基金的浪费，导致社会工作进取的风气衰退。

三、目前工伤康复待遇存在的问题

（一）工伤康复机构偏少，工伤康复效率低。根据资料显示，目前河北省级工伤康复医院只有河北以岭医院和唐山市第二医院。分别坐落在石家庄市和唐山市，而两市都是重工业城市，工伤发生率较高，而河北省另一座重工业城市邯郸市的工伤康复医院只是在峰峰集团总医院试点运行。河北省幅员较广，人口众多，工业相对密集，目前相对于康复需求来讲，供给还是相对不足的。另外，根据筆者的访谈调查显示，按照相关政策，工伤职工的康复应该到工伤康复医院治疗，但是在实情况中有大量的距离较远的地区的工伤职工往往就近进入当地医院治疗，而当地医院也乐于接受。这样一来，工伤职工得不到专业的康复，不利于工伤恢复。

（二）工伤多样化制度调整难以跟进。经过改革开放的快速发展，工业生产不断进步，工伤事故也大幅下降。目前，1～4级工伤以行业划分主要集中在煤炭、钢铁、运输等。以地域划分，主要是以石家庄、唐山、邯郸为主的工业城市。而大部分第三产业的工伤事故往往存在于交通事故、跌打扭伤等，伤残评级也大多在9～10级。随着经济发展，工业生产安全性日益提高是大势所趋，目前从事第三产业的员工工伤发生率和严重程度都大大降低，不稳定的主要在第二产业。浮动费率目的是在工伤事故较严重的行业，激励企业降低事故率，提高生产的安全性。在已经基本实现最大程度降低工伤发生率的行业则难以起到相应的作用。

（三）我国工伤保险费率存在的问题。随着科学技术的快速发展，部分传统认知上的“高危行业”已经相对安全，但是与此同时，也有部分传统认知上的低风险行业转变为“高危行业”。然而，受到制度惯性的影响，近年国内大部分地区尚未针对行业基准费率做出调整，使各地在工伤保险费率制定和浮动办法上缺乏自主性。费率制定和动态浮动机制僵化，不能跟上实际变化。因为没有对等的激励机制，使得一些参保行业的工伤预防不具备足够的主动性，表现在重补偿、轻预防。在完善工伤保险制度的完善过程当中，最核心的问题就是预防机制与费率机制。其中，费率机制的关键在于科学确定与调整不同行业之间的费率差别，也就是要针对企业工伤风险等级进行准确评定，同时将费率与风险等级密切关联在一起。目前，我国在工伤保险的行业差别费率方面尚不完善，主要表现在费率档次划分粗疏，无法有效区分不同行业之间的等级性。尚未建立企业的浮动费率机制，导致和企业安全状况之间缺乏相关性。正是因为费率机制不完善，才造成工伤保险未能有效发挥出在工伤预防以及推动企业安全生产中的经济杠杆作用，不但没有有效调动企业投保的积极主动性，同时也没有警示与约束安全事故多发的企业。

（四）工伤预防机制不健全。工伤预防作为工伤保险制度的关键构成要素，是避免和减少工伤事故和职业病的发生，为职工人身安全提供保障，降低经济损失，推动企业健康稳定发展，维系社会和谐稳定的重要手段。目前的主要形式是行政部门督导和安全培训，而在实际操作中往往流于形式。

因为工伤预防教育宣传与安全生产奖励方式过于单一，从而使得工伤预防工作未能得到有效开展。未能做到充分的资源共享，而且缺少工伤预防项目，导致各个地区在工伤预防方面的进展与完善度存在差异，只有少部分地区具备完善的制度机制，能够在费用筹集以及利用方面表现出良好操作性，而其他大部分地区的工伤预防制度进展速度较慢，尚处在制度章程制定阶段，且不具备可操作性。

四、对策建议

（一）政府有针对性地建设工伤康复机构

1、宏观层面来讲，需要政府利用财政工具，加大财政投入，尝试建立河北省工伤康复体系。兵贵精不贵多，包括省级-地级市-工业大县三个层级。在重工业密集的石家庄市、唐山市、邯郸市，可以尝试建立省级直管的大型工伤康复中心，主要负责全省及所在地区的工伤职工。同时，根据实际情况，在地级市一级建立基本满足当地基本需求的工伤康复中心。例如，河北省廊坊市在年初建设了工伤康复中心——广安医院，是一项适应廊坊市经济发展，尤其是廊坊市工业发展要求的医院。在工业大县，针对当地需求，在工业园区就近建立工伤急救站，可以使工伤职工得到初步救治，同时按照工伤的严重程度和康复需要，将职工送到市级或省级康复医院。

2、微观方面，适度调整政策，利用规则完善制度。首先，针对地方医院违规吸纳工伤职工治疗的，给予违规医院行政警告或批评，在行政方面确定这是违背政策的行为。从医院方面增加其违规的成本，减少违规行为。其次，工伤职工可能是因为在当地医院有熟人，碍于人情不得不去，完善工伤康复制度，可以考虑将康复费用从工伤保险基金直接打入工伤康复医院，使工伤职工如果想免费治疗只能去工伤康复医院。再次，加强工伤康复体系的实力，吸引工伤职工主动到工伤康复机构就医。

（二）完善浮动费率制度

首先，由政府工伤保险部门对行业风险进行调查，调查工伤种类的变化，同种工伤造成创伤程度的变化，工伤发生的概率变动情况。工伤保险费率能够对工伤保险费用征收产生重要影响。针对目前安全生产有待进一步落实的第二产业，继续实行浮动费率，但是针对广大第三产业可以设定为低工伤率的行业，当然必要的监控必不可少。工伤保险费率是工伤保险事故预防制度当中的一项重要内容，应具备良好的可操作性与合理性，以全面推动工伤保险工作的有效开展，确保工伤保险相关政策能够得以贯彻落实。构建完善的费率调整机制，可以实现通过费率来带动工伤保险体系的顺利运行，最终达到既定价值的目标。

其次，要进一步拓展行业费率范围，细化工伤风险分档以及行业风险岗位。针对《国民经济行业分类与代码表》做出有针对性的调整，不再执行同一性的类型划分。对于当前工伤风险分类档次过于粗疏的情况，应适当增加分类档次，而且还要注意避免因分类档次太细而导致管理难度过高。在实践当中，可以把当前的三个风险分类调高三到五档，这样就可以让工伤风险档次变为六到八档。要对基准费率以及浮动费率做出深度完善，针对低风险行业实行的基准费率调低，相对应的是针对高风险行业实行的基准费率调高，这样不但能够确保基金平衡性，激发企业参保积极、主动性，同时还能够促进工伤预防，降低工伤事故率。针对高风险行业的费率浮动空间适当增大，并取消低风险行业费率的固定性。在针对工伤保险费率进行制定的过程当中，需要先针对工伤费率指标相关数据进行统计观察与深入分析，在此基础上通过聚类分析法以及模糊风险评估法等针对行业差别费率予以确定。待工伤保险制度正式运行且数据进入稳定状态之后，则需要通过支出确定法针对行业差别费率予以确定。这种方式不但简单快捷，同时还能够维系基金的收支平衡性。

（三）完善工伤预防制度。社会保险从预防的角度来讲，是对未发生但是有可能发生的事故的预先处置，而工伤预防，又是预防中的预防，市场往往是短视的，在长远利益保障中市场是失灵的。因此，需要政府利用法规、政策及行政手段，引导市场建立工伤预防制度。工伤预防作为“三位一体”工伤保险体系当中的重要子系统，能够发挥出重要作用。通常工伤预防工作的完善程度越高，则工伤事故发生率就越低，同时康复与补偿的任务度就越小。由此能够看出，工伤预防在工伤保险制度中属于治未病的角色。

随着经济的发展和社会的进步，个人的重要性愈发地受到重视。这一趋势在工伤保险领域则体现为工伤保险的保障由从前单一的事后一次性补助发展为补助、预防、康复相结合。事故后补助和工伤康复虽然前者侧重物质帮扶，后者侧重工伤回复再就业，但两者都属于事后救助，即使待遇优厚，然而工人已经付出了身体和精神的创伤。在补助和工伤康复制度逐渐完善后，可以将工作重点放在工伤预防。

强化责任人的安全观念与意识，深入贯彻安全生产方针，真正做到“安全第一，预防为主”。这其中的“安全第一”，指的是在安全和生产存在矛盾冲突的情况下，应该优先解决安全问题，待具备安全条件之后再组織生产工作。要坚决克服官僚主义作风，落实安全生产责任。安全工作不但是安全监察部门的核心工作内容，同时各个生产主管部门也都需要将安全工作列为头等大事，统一开展企业场所以及生产指挥者的安全培训活动，做到持有安全生产指挥证上岗，避免出现违章指挥情况。应通过新媒体、网络等各种方式进行安全知识宣传教育活动。构建完善的安全生产规章制度，加强生产现场的组织管理力度，从而将安全生产工作落实。尤其是针对工伤事故多发的关键环节，更是要严密防范，一旦发现工伤事故隐患，则需要第一时间进行有效处理，以杜绝事故发生，保障职工人身健康。

主要参考文献：

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[2]王雅莉，毕乐强.公共规制经济学[M].北京：清华大学出版社，2011.6.

[3]李亮山.我国劳动关系的政府规制研究[D].北京交通大学，2012.7.

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