高速公路节假日免收费问题研究

孙怡

[提要] 2012年7月下旬，国务院批准《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》，我国迎来了高速公路节假日免费通行的时代。但是，《方案》颁布后，引发了社会的巨大争议，许多不利后果有待解决完善。

关键词：高速公路；公私合作；节假日免费

中图分类号：F57 文献标识码：A

收录日期：2017年2月6日

2012年7月21日，北京市出现了前所未有的特大暴雨，受大暴雨影响，位于北京市丰台区的京石高速公路南岗洼路段积水严重，最深处达6米，造成3人死亡，多輛车受损。如此严峻时刻，高速公路却没有停止收费。有车主说，紧急时刻首发集团不是想着抬杠放行而是想着继续收费，使得汽车堵塞收费站，积水淹没汽车带给车主巨大的财产和人身安全损失。北京7月21日的暴雨使首都公路发展集团成为了众矢之的，暴雨过后有80位在京石高速受灾的车主找到首发集团要求索赔。虽然按照“使用者付费”的原则，收费站收费有法律依据，合理合法。但是我国高速公路是公路基础设施的一部分，具有公物性。在危及人身和财产安全的紧要关头，高速公路公司是否应当承担起一定的社会责任没做好疏散交通，紧急情况不收费抬杠放行的应对预案呢？

2012年7月下旬，国务院批准了由交通运输部、发改委、财政部、监察部、国务院纠风办制定的《重大节假日免收小型客车通行费实施方案》（以下简称《方案》），在2012年8月2日该方案公布实施。该方案共分为实施范围、工作要求、保障措施三部分，规定了对小型客车7座以下（含7座），包括允许在普通收费公路行驶的摩托车在国家法定的重大节假日春节、清明节、劳动节和国庆节免收通行费。2012年8月上旬，交通运输部发布了《关于切实做好重大节假日免收小型客车通行费有关工作的通知》（以下简称《通知》），要求地方政府的交通运输管理部门贯彻实施前述免费通行政策。2012年9月30日，该政策在全国范围内正式实施，实施的时间是2012年9月30日零点到2012年10月7日24点（普通公路以车辆通过收费站收费车道的时间为准，高速公路以车辆驶离出口收费车道的时间为准）。免费通行的收费公路范围为符合《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》规定，经依法批准设置的收费公路（含收费桥梁和隧道）。对于机场高速公路是否实行免费通行，由各省（区、市）人民政府自行决定。

《方案》刚开始颁布的时候，社会上好评如潮，但是实施效果并不尽如人意。2012年的国庆连休小长假，是政策第一次实施的时间。小长假过后，据交通运输部新闻发言人表示，2012年8天连休小长假首次实施高速免费政策以来，全国收费公路交通流量累计为2.39亿辆次，比上年同期增长38.2%。但伴随着高出行率的是道路交通拥挤和交通事故的高发。据交通运输部的报告，长假期间，全国累计上报520条公路交通阻断，车祸死亡人数更是高达794人。不仅如此，出行的司机戏称高速公路像“龟路”，政策不公平使大客车和货车没有享受到优惠政策，高速公路经营公司（下文简称“公路公司”）大喊亏损200亿、“亏不起”，一系列社会问题引发我们的探讨。

一、高速公路节假日免费政策的社会效果

（一）高速公路节假日免费政策的积极社会效果

1、降低公众节假日自驾成本，缓解“一票难求”局面。重大节假日免收小车通行费这一政策的实施有利于降低有车一族自驾出行成本。随着我国经济的不断发展，居民汽车保有量不断攀升。由于我国放假时间集中，公众平时很难有时间访友出游，重大节假是我国公众集中探亲访友，度假出游的高峰。往往铁路、航空运力紧张，出现“一票难求”局面。高速公路免收费大大降低了公众自驾出行的成本，有车一族可以选择自驾出行，分流了航空、铁路的运力，缓解我国运力紧张的局面。

2、拉动内需，促进旅游服务业发展。《方案》颁布后，公众节假日出行从节约成本和舒适度等方面考量，有车一族会更加偏向高速公路出行，同时促进了有车一族的出行热情，公众出行将带动餐饮。住宿、加油服务等一系列服务业的发展，同时繁荣景区经济，对拉动内需有很大的促进作用。

（二）高速公路节假日免费政策的消极社会效果

1、节假日高速公路拥堵严重。2012年的国庆小长假是免费政策的第一次施行，原本国庆小长假就是出行的高峰，基于首次免费政策尝鲜的推动下车辆出行过于集中，使得高速公路不同情况地出现“低速”。

2、车流增多，成本耗费增加。交通运输部新闻发言人2013年9月公布的数据显示：2012年国庆节起的四个免费重大节假日，全国高速公路小型客车流量4.2亿辆次，共免收小客车通行费143.08亿元。同时，养护成本和折旧费用却攀升。高速公路企业在重大节假日要耗费更多的人力物力去维护高速公路安全和秩序，提供更多的人工服务，此时却不收费，企业没有积极性，服务质量和效果令人堪忧。

3、时间限制过窄、不灵活。由于《方案》中规定的时间免费时间都是从重大节假日第一天的零点起算，使得出现很多驾驶人提前把小客车时驶上高速公路，停在收费站前不通过等待免费时间到来的情况，前面的车不通过，后面的车走不了，使得汽车都拥堵在收费站。除夕并不在这次免费的时段内，但是依据我国的传统习惯过春节一般除夕出行，政策不能灵活变通，使真正为了过春节出行的旅客没有享受到政策带来的优惠。

二、《方案》颁布后引发的争议

（一）“公权力”视角下分析高速公路免费问题中的争议

1、从公权力角度分析高速公路免收费政策的内容是合法合理的。从公权力的视角看，如果公路公司对高速公路的收费权来源于行政授权，公路利用人对公司并不存在私法义务，并且应该享有公法上的权利。此时，即使是免收费也是国家而非公司承担了公法上的义务，与公司利益无关。因此，对于具有公共属性的高速公路，国家让公民无偿享受公共产品，充分地显示其公益性是合法合理的。

2、无需补偿公路公司的亏损。公权力的视角下，收费权应该属于行政征收的范畴。既然是行政征收就不得以盈利为目的，并且公司作为被授权的组织，不仅享有行政职权，更应该承担行政责任。在国务院制定出节假日免费政策后，公司必须承担其责任，无权再要求行政机关给予赔偿。

（二）“私权力”视角下分析高速公路免费问题中的争议。若公路公司是基于行政机关的特许而设立的，那么公路收费权则源于私权利。因为行政法律法规并没有表明收费权基于特许，这使得高速公路收费权若属于私权，节假日免费政策将导致以下问题：

1、侵害公路经营公司的财产权。公路经营公司被特许经营后成为纯粹的市场主体，遵循“私法自治”原则。对于免收通行费的事项，属于公路经营公司“自治”领域内的经营事务。免收通行费的行政决定，直接减少了公路經营公司的收入，严重影响了公路经营公司的收费权，对此，国务院做出免征决定必须遵循“法律保留原则”。除法律、法规已有规定或修改已有的免收通行费规定外，政府无权通过一般规范性文件另行设定。因此，国务院必须按照法定程序修改《条例》，才能符合合法性的程序要求。可知，国务院的免收决定，显然缺乏合法性的法理基础，进而形成“行政非法干预市场”的印象。那么，对免收通行费使公路公司减少的收入，公路公司也可以要求行政机关赔偿。

2、行政机关违反信赖保护原则。行政信赖保护原则是行政许可法中的一条重要原则，《行政许可法》第8条第1款也明确规定了行政法上的信赖保护原则。公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。对于公路公司而言，依法取得了高速公路的营运许可，依法向来往车辆收取过路费用，此时根据信赖保护原则，行政机关不得擅自改变以及生效的行政许可。高速公路节假日免费的决策在没有协商的情况下擅自改变了高速公路经营管理者的行政特许经营，造成了高速公路经营者的收入损失，极大地影响了公路投资者的利益，对此行政机关应当依法给予补偿。此外，行政机关擅自变更许可，带来了政府的信任危机，极大地打击了经营者的投资热情，对高速公路的运营管理及未来投资建设都有一定的影响。行政机关应该在出台政策前与公路公司达成共识，既尊重了法律原则，又为政策顺利实现创造条件。

对于变更或撤销行政许可的情形，第8条第2款根据《行政许可法》关于变更或撤回行政许可的规定，其需要同时满足准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化和为了公共利益两个必要条件。但是在免费通行政策中，我们既没有看到客观情况发生了重大变化足以导致原有行政许可的变更，也不能认为对7座以下的小客车免费就必然构成了公共利益。就客观情况而言，我们看不到该免费政策出台的2012年和之前照常收费的其他年份有什么明显的不同。就公共利益而言，笔者前文已经阐述了只对小客车免收通行费并不必然代表公共利益，不仅如此《方案》将社会经济弱势群体排除在免费之外的做法，有违公共利益的初衷，难免让人感觉有“劫贫济富”之嫌。由上面分析可知，《方案》也不存在可使行政机关变更或撤销行政许可的情形，所以该方案有违信赖保护原则。

三、完善建议

（一）完善公共政策。在公共政策领域，许多政策制定出来后没有得到很好的贯彻落实，在执行过程中遇到很多困难，很大程度上和政策本身的障碍因素有关，所以应该从完善政策本身着手，使政策更加科学、合理和民主，这样政策才会被人们认同，进而更好地被执行。

（二）强化政府和市场合作，即公私合作。我国长期是公私分明，公私不分受到了长期的批评。人们拒绝“私”这个词汇，私营经济被称为民营经济，国有企业改革，吸纳私有资本，被称为吸纳民营资本，最后称为混合所有制经济。实际上，民营经济和和私营经济没有区别，改革三十年不承认私营经济，但是政府和市场的合作里，需要公私合作。在一些特殊的领域，政府无法完成，就需要民营资本完成。例如，宁波至上海的高速公路，上海由于经济发达，率先完成，杭州由于经济乏力，通过招商引资最终完成，这里的招商引资就是一种公私合作。但是，这种公私合作需要巨大的财力或者权力支撑以换取政府的信任，从而才能促成这种合作，当然这种合作很有可能形成权钱交易的腐败现象。因此，公私合作就是公共物品的供给借助私人资源进行互补。另外，公共资源由于它的低效率引入私人资源进行管理，或者是公共物品的供给时间太长，西方国家的政党都是选举型的，因此，为了在公共物品的供给不受选举的影响，愿意将其交给私人资本进行管理。所以，公私合作对于政府来说，是为了达到共赢；对于市场来说，是为了达到互利。因为有些投资是漫长的、低收益、很稳定，此时公司合作就显得至关重要了。以高速公路假日是否收费的问题来看，由于高速公路的特殊属性，政府、高速公路企业和民众利益诉求的差异，导致《方案》颁布后争议巨大，为了解决争议，公私合作不失为一个良好的解决途径。

主要参考文献：

[1]国家发改委宏观经济研究院课题组.高等级公路收费与融资问题研究[J].经济研究参考，2004.5.

[2]黄飞，唐建新.关于基础设施产业经济效率与政府管制关系的若干思考[J].计划与市场，1998.7.

[3]樊建强，徐海成.高速公路产业化经营及政府规制探析[J].经济问题探索，2007.3.

[4]亚洲开发银行.中国收费公路公司化发展策略[M].北京：中国物资出版社，2009.

[5]贾元华，董平如.高速公路建设与管理[M].北京：北方交通大学出版社，2002.