工商资本下乡法律规制问题探析

摘 要 工商资本进入农业领域，推动了如今农业的现代化进程，拓宽了农村的发展视野，增加了农民收入的渠道，对农产品种植规模的扩大与我国农产品供应的保证起到了重要的促进作用。因此，如何从法律层面对资本下乡行为进行规制，引导和促进工商资本在投资农业方面最大程度地发挥作用就显得尤为重要。本文以我国目前工商资本下乡的实际现状为基础，探讨现如今资本下乡过程中法律规制存在的不足，并对我国工商资本下乡在法律规制方面提出完善建议。

关键词 工商资本 下乡 农业 法律规制

作者简介：冯逸杰，西安财经学院2014级经济法学研究生，研究方向：农村经济法制。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.180

一、工商资本下乡概述

“工商资本下乡”又称“资本下乡”，是指将我国改革开放以来城镇工商业所积累的人力、物力、财力、科技等资源投放到农村，让资本与土地相结合，以解决农村农业在发展方面面临的资金和技术短缺的问题，这对于提高农业生产效率、增加农民收入、缩小城乡收入差距、推进城乡一体化等起到了重要的推动作用。由于我国现行相关法律制度在工商资本下乡领域存在空白和不完善，近年来，工商资本在进军农业领域的过程中侵害农民权益、改变土地用途甚至于危害国家土地安全的现象屡屡频发。因此如何从法律层面有效规制资本下乡行为，在推进城市工商资本下乡的同时，最大程度地减小资本下乡对农村和农民可能产生的不利影响，是目前亟待解决的问题。

二、目前工商资本下乡法律规制存在的问题

（一）工商资本下乡准入制度存在缺失

从我国目前的法律来看，对企业涉农资格尚无明确界定，也就是说目前工商资本下乡在准入制度方面存在缺失。由于工商资本具有逐利性的特点，一些工商企业看到资本下乡有利可图，也纷纷摩拳擦掌，跃跃欲试，这就不可避免的会导致一些企业盲目跟风。随着大批工商企业进军农业生产领域，由于具体准入制度的缺失，必然会出现鱼龙混杂、良莠不齐的现象。例如，有些企业在不具有农业生产经营的经验或专业化的情况下，投资前夕又未进行深入调研和可行性分析就盲目的进军农业生产领域；有些农民专业合作社中出现了只挂牌不搞合作的“空壳合作社”；有些企业大片租赁农用地大搞农业生产，而自身实际的生产经营能力、风险控制防范能力又相差甚远，一旦出现专业人才短缺、用工短缺、有关政策扶持不到位等情况，势必会对企业造成严重的经营危机，一旦一些企业因经营不善退出，不仅会导致土地租金无法支付，而且不少土地也会因为撂荒和过度使用而难以恢复；更有甚者打着资本下乡的名义利用农田大搞“非农化”、“非粮化”甚至跑马圈地。以上这些会造成农村土地资源的浪费，损害农民的土地财产权益。

（二）农地租赁大量具体性法律规范的缺失

工商资本下乡进入农业领域，必然会涉及对大片農地的租赁，而我国涉及农地租赁的具体性法律规范中，只有《农村土地承包法》第三十九条第一款一个具体性条款，其他的农地租赁并无具体性法律可依，甚至有时还会出现无法可依的情况，如“四荒”土地的承包经营，只有相关的政策规定可以参照。同时，农地租赁相比于其他物的租赁，具有自身的特殊性，虽然我国《合同法》对于租赁合同有详细的规定，但大部分条款对于农地租赁无法适用或无法完全适用，如在农地被征收的情况下不能适用《合同法》第二百二十九条的“买卖不破租赁”规则。因此在实际情况中就会出现当事人在订立合同时虽然都使用“租赁”二字，由于与农地租赁相关的具体性法律规范的缺失，农村土地的租赁和承包之间又存在着复杂的法律关系，有些农地租赁并非是租赁合同，而是土地承包经营，有些看上去是具有物权性质的土地承包经营，而实质上却是土地租赁，有些农村土地签订的租赁合同可能是根本无效的，况且农地的出租也需区分为所有权人的出租和使用权人的出租。而实际生活中很多合同签订的当事方并没有弄清其中的这些法律关系，也不知道这些法律关系将会对自身的权利义务产生何种影响，这些无疑会对当事双方合同的签订和今后的履行埋下风险隐患。

（三）农地流转使用监管机制存在缺陷

资本下乡必然会涉及到农地的流转，在当前农地流转过程中，因为缺乏法律的有效规制，侵害农民土地权益的现象时有发生，例如有些地方随意改变土地承包关系，有些工商企业利用自己雄厚的经济实力与农民争夺土地经营权，挤压弱小的农民，这也就出现了有些地方以各种名义强行收回农民发包地或者以极低的价格将农民的发包地收回后，再高价将土地租赁给下乡企业，这极大地侵害了农民权益，加重了农民的经济负担，甚至有可能滋生和助长了某些地方的权力腐败，破坏了农村政治和经济的稳定。

在下乡企业的土地使用方面，《土地承包经营法》规定土地承包经营不得改变土地所有权性质和土地农业用途，但就目前来看，对租赁家庭农户承包地的工商企业约束性不强，这就有可能会出现以下问题：

1.对某些企业将原专用于粮食生产的土地用作其他农业用途，因缺少相关的法律规范予以规制，对其利用土地进行“非粮化”的行为无法进行限制。

2.《土地承包经营法》第六十条规定：“承包方将土地用作非农用途的，由县级以上地方人民政府和相关行政部门予以处罚。”“承包方给承包地造成永久性损害的，发包方有权拒绝，并要求承包方赔偿因此造成的损失。”此条规定显然是针对承包方而言的，并不能类推适用于租赁农地的工商企业，这就会导致无法对那些利用租赁土地进行“非农化”用途或虽按照土地用途进行农业生产经营，但在生产经营时对土地过度开发利用，致使土地遭到永久性损害的企业进行处罚。

（四）农村社会保障体系不健全

目前，农业收入仍然是我国农民的首要收入来源，工商资本进军农业领域后，民间曾流传过美好的设想：“企业租赁农民承包地后，农民可以去企业工作继续进行农业生产，这样农民既赚取了土地流转费用，又可以另外获得打工报酬。”而经过调查，现实情况却是仅有20%的原承包地的农民能够进入该企业工作。这样一来，大部分失地农民就不得不考虑通过其它途径来维持生计。有一种良好的设想，就是资本下乡，农民进城。然而现如今我国农民整体文化素质不高，又缺乏相关的专业技能，就目前而言，我国的城市显然不可能为所有进城农民提供体面的安居就业和收入环境，而我国农村社会保障体系又不够健全，如果不能为失地农民提供必要的社会保障，提供就业和再就业培训，就会使农民陷入在城市很难获得新的就业机会，而回到农村又无地可种的窘境，如果进城农民不能返乡，我国城市中就会出现像其他发展中国家那样的大规模的城市贫民窟，这势必会影响到我国政治社会的稳定。

三、工商资本下乡法律规制的完善建议

（一）明确工商资本下乡的准入条件

集体土地在流转给工商企业之前法律应首先规定对其企业规模、固定资产状况、企业经营范围及经营状况、资产负债情况、企业盈利状况、信用状况、法人治理结构等进行审查，审查其是否具有农业生产经营条件、风险防控和承担能力。其次，应规定对其拟进行的农业项目进行审查，并规定对下乡企业对于该项目是否具有详细具体的实施规划和可行性分析进行审查，通过这两项的审查，审查该项目及实施规划是否切实可行，是否符合相关的法律法规、农业政策、环保标准、产业规划方向、是否能切实有效的保障原承包地农民的权益。实施规划中至少应包括租赁土地的性质、土地的取得方式、租金的支付、各具体农业生产经营环节的规划、农田农村道路和农村水利设施的保护、租赁农户土地后对原承包地失地农民的安排等。

（二）建立土地流转风险防范机制

1.科学制定并推广适用土地流转示范合同

农户与工商企业签订的土地流转合同是约束双方的唯一法律凭证。现如今，流转合同的不完备是诱发风险的主要原因之一，因此，应对土地流转合同的规范化予以重视，通过科学地设计制定土地流转示范合同并予以推广应用，有利于大大减小土地流转过程中产生的风险。在设计示范合同时，不仅要坚持合同设计制定的严密性原则，而且还需坚持灵活性原则，使得合同在严谨规范的同时能够得以广泛适用。另外，值得注意的是，双方在签订合同时要本着平等、自愿、互利的原则，尽量由农户与企业签订合同，而不是由村委会代签，这样有利于提高双方的合同责任感、增强合同的约束力。

2.健全农村土地承包经营权登记制度

自2011年我国积极开展农村土地承包经营权登记试点以来，农村土地承包经营权登记制度取得了长足的发展，这对于健全农村土地承包经营权流转市场和信息化管理平台具有举足轻重的意义。

健全农村土地承包经營权登记制度对维护农民土地权利，为工商企业创造良好的投资环境具有重要意义，可以有效避免承包地权属不清、保护不严导致的土地流转不畅的问题，这对于农村土地承包经营权有序流转，提高工商企业投资农业的兴趣，增强工商企业的投资信心，引导工商企业依法合规和有序进行生产经营活动起到重要作用。同时这也间接保证了工商企业租赁农地监管工作的顺利开展。

3.对农村土地租赁实行专项立法

目前，外国无论是大陆法系国家还是英美法系国家，都有各自的土地租赁法律制度，特别是对于自身具有特殊性的农用地，各国都尤为重视对其的特别立法，像法国、美国、德国、日本这些发达国家都已建立起了一套符合其本国国情的完善健全的农地租赁法律制度。因此，为了完善我国农地租赁法律制度，实有必要对我国农村土地租赁实行专项立法，使农地租赁有法可依，切实保障农民及工商企业的合法权益。

4.依法健全建立租赁合同解除制度

《法国民法典》中对于农村土地租赁合同的解除规定：“如土地承租人租赁农地后不配备必要的家畜及用具、将土地撂荒、承租人未对农地利用尽到善良义务，承租人将租赁农地用作农业以外的其他用途，且以上情形对出租人造成损害的，出租人得视情形，诉请解除租赁合同。”

我国可以借鉴法国的先进经验，并结合自身国情，赋予农户家庭承包地租赁合同的解除权。有关租赁合同单方解除权的行使条件，笔者认为，应包括以下情形：（1）承租方将农地用作非农用途或者将当初约定的用作特定农业用途的耕地用以其他农业用途；（2）承租方对农用地的使用未尽注意义务或者未按约定方法和土地性质使用农用地，致使农用地受到损害的；（3）因为承租方的原因致使合同履行不能的；（4）承租方拒付租金的；（5）承租方迟延支付租金，在出租方给予的合理期限内，逾期仍不支付的；（6）出租方有其他正当理由的。另外，对于因不可抗力致使农用地毁损，合同目的无法实现的，出租方和承租方都有权解除合同。

5.健全农业保险制度

农业保险，是抵御农业风险的一种重要方式。农业保险目前主要有两类，一类是公益性保险，需要靠政府的大力扶持，另一类是合作性保险，例如日本政府允许农协通过开通保险服务，构建起一道“民建、民管、民收益”的风险保障机制。目前我国的农业保险主要是政策性保险，存在资金短缺、人才匮乏、资金薄弱等问题，导致农业保险的有效供给不足。为此，我国应尽快建立起财政支持的保险体系，以财政、税收、金融、再保险等来发展农业保险。同时可以针对农业保险中的土地流转增设新的险种。

（三）强化土地用途监管

首先，法律应对监管主体及其各自的监管范围予以明确，在赋予权利的同时，监管主体需承担与其权力相对应的责任，并实行问责制，使各监管主体能有的放矢，有效防止公权力机关滥用监管权力，肆意扩大自己的监管范围。

其次，需健全约束机制，建立健全“农地农用”的法律制度，解决和防止农地“非农化”和“非粮化”的倾向，强化农地用途管制，严禁污染破坏、撂荒、圈占闲置耕地，坚守并保住农村土地“三条红线”，明确企业在违反这些规定下需承担的责任和相应的处罚的机关。可以通过引入审计制度，通过专业审计来规范企业行为，降低监管风险，还可以通过引入定期评估制度对企业经营过程中企业资金状况、盈利状况、环境适应性、农业生产经营行为进行定期评估，以便实时全面掌握了解企业的实际经营情况，并根据评估结果建立企业信用档案，对于信誉好的企业予以政策扶持，对于信誉不良的企业予以及时清理。

（四）完善农村社会保障体系

农村土地既是农民的生产资料，又是农民的就业岗位，在我国现行社会保障体制下，农村土地是农民生老病死的重要依托。因此，如果要让农民放弃自己赖以生存的土地，就必须先解决其后顾之忧。这就需要完善我国当前的养老保险、失业保险等社会保障制度，建立城乡统一的公共服务制度，以实现农民工在劳动就业报酬、子女入学、医疗保障等方面与城市居民享有同等待遇。对农村的贫困户应予以及时救助，对失地农民应建立起就业和再就业培训制度，从根本上确保农民在失去耕地后的就业问题的妥善解决，从而保障农民的基本生活水平，维护农民的长远利益。

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