协同治理视角下社会救助模式与机制创新

摘要：社会救助是一项国家制度与社会政策，政府是社会救助的责任主体，社会是社会救助的重要力量。从救助主体、救助对象、救助内容、救助方式及救助效果等差异角度看，社会救助有制度性救助与非制度性救助两种类型。目前，在社会救助的实施过程中，制度性救助与非制度性救助存在着“各行其道”的缺陷；救助供给侧与需求侧之间存在着非对称性现象，影响和制约了社会救助的精准性与高效性。从协同治理视角出发，把社会救助看成是社会治理中的一项重要举措，协同制度性救助与非制度性救助，创新社会救助模式与机制，促使救助供给侧与需求侧的对应与平衡，是推进社会救助迈向新台阶的新课题。

关键词：社会救助；制度性救助；非制度性救助；协同治理

中图分类号：D632.1 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2017）01-0121-006

在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，需要处理好治理体系和治理能力的关系。治理体系决定治理能力，治理能力又反作用于治理体系，使之更为完善和有效。社会救助制度是国家治理体系中的重要组成部分，不同的救助制度下的救助方式具有不同的“救助执行能力”。如果把社会救助的主体或救助实施者看成是救助过程中的供给侧，那么，社会救助的客体或被救助者就是救助中的需求侧。供给侧与需求侧二者之间做到大体对应与平衡，是社会救助推进过程中的重要问题，是提升“救助执行能力”的关键，也是社会救助的“精准化”与“高效化”的具体要求。事实上，现实生活中由于“制度性救助”与“非制度性救助”间的脱节与非衔接性，二者缺乏统一的组织与实施，社会救助存在着“各行其道”、效果欠佳的缺陷。如近年来不时发生在一些弱势群体、救助对象身上的极端案例和“惨剧”（1），就可以看出现有社会救助制度整合度不高、衔接性不够的情况，“制度性社会救助”与“非制度性社会救助”没有能够形成救助的精准性、持续性与高效性。如何从协同治理视角组织实施社会救助，整合好政府救助与社会力量救助并使之形成新的救助合力，在体制机制上创新社会救助模式，提高社会治理执行能力，是一个在理论与实践上值得深入探讨的问题。

一、现行社会救助的“各行其道”分析

社会救助是现代社会保障制度体系中的重要组成部分，任何社会、任何时期，都有相应的社会救助制度及其实施机制。从内涵看，学术界对社会救助一般界定为“国家与社会面向由贫困人口与不幸者组成的社会脆弱群体提供款物接济和扶助的一种生活保障政策，它通常被视为政府的当然责任或义务”[1]，是“以政府为主体，在公民由于各种原因而不能维持基本生活的时候基于物质援助，增强弱势者适应社会的生存能力……是社会安全的‘最后一道防线”[2]，是“国家或社会大众给予救助与援助的意思，也就是以社会力量共同来救济那些无生产能力之不幸者，或扶助、援助那些虽有生产能力但却因一时遭遇困危的不幸者之意。[3]”概括起来，社会救助有几个特征：其一，社会救助的责任主体是政府。无论古今中外，政府都会对社会上的贫民施与救助，如中国农业社会中的赈灾、恤孤、放粮等临时性的救济，都是由朝廷和政府组织运作。自1601年的英国伊丽莎白济贫法第一次在法律上确定了政府在救助中的责任后[4]，各国政府都承担着社会救助的主体责任。从政府组织和实施角度看，此类以政府为责任主体的社会救助可以理解为“政府救助”、“制度性救助”或“政策性救助”。其主体是政府，客体是所有符合救助条件的民众，救助依据是相关制度与政策，救助形式是自上而下的“垂直下向型”政府行为，救助手段是货币和实物发放。其二，社会力量是社会救助的重要资源。在政府制度性救助的同时，社会力量调动与运用多种资源介入社会救助过程，扩大救助广度，增加救助项目，提高救助效果。德国18世纪的“汉堡制”、“爱尔伯福制”以及19世纪英美的“慈善组织会社”等救助形式，就是在政府救助的同时，发挥民间救助力量而开展的行之有效的社会救助活动。（2）此类救助主体是非政府机构（NGO）、慈善团体、个人及社区邻里等社会力量，救助客体是部分（3）有需要的困难人士，救助依据是互帮互助理念，救助形式是“横向平行性”的自发、自助行为，救助手段是款项、物资以及精神支持、心理疏导等。无论对于主体还是客体，社会力量救助都没有强制性和制约性。换言之，某机构、某个人均没有必须实施救助的“责任”，救助接受者亦没有一定得到救助的“权利”，因此可以理解为“非政府救助”、“非制度性救助”或“非政策性救助”。社会力量非制度性救助是对政府制度性救助的必要补充，公布于2014年2月的《社会救助暂行办法》提出“国家鼓励单位和个人等社会力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式，参与社会救助”（4），就是在政府“制度性救助”的基础上，鼓励社会“非制度性救助”的介入。其三，社会救助的标准是保证被救助者的基本生活。作为社会保障制度中的一个子系统，社会救助的目的是“为了保障公民的基本生活、促进社会公平、维护社会和谐稳定”（5），从救助水平看，社会救助是使得被救者能夠维持基本生活，标准不可能很高，《社会救助暂行办法》也明确了这一点。这在理论和实践层面都被大家所接受而达成共识。无论政府制度性救助还是社会力量的非制度性救助，都不能试图通过社会救助使民众达到提高生活质量、改善生活水平的目的。

政府是当前“制度性救助”的最主要责任承担者、实际推动者与实施者，社会力量的“非制度性救助”在社会救助中扮演着重要参与者、补充者及实施者的角色。由于救助主体、救助责任、救助理念、救助项目、救助原则、资金资源及救助实施途径等各不相同，现实生活中，两种类型的社会救助存在着互不衔接的弊端。

其一，救助实施过程的“各行其道”与“各自为政”。从救助实施看，“制度性救助”由政府职能部门负责组织与实施，凡符合救助政策条件的困难者，任何人都可以被纳入“制度性救助”的框架范围中来。以最低生活保障制度为例，凡是家庭人均实际收入水平低于当地政府划定的低保线的，都可以向政府相关部门申请低保。在完成了全部申请、调查及公示程序后，申请者就可以领取一定数额的低保金。其“应保尽保”及“保障基本生活”的救助原则是不变的，救助标准在相同地区是刚性且统一的，救助内容绝大多数以款项救助为主。整个申请流程，都是政府相关救助政策的具体实施与落实过程。而“非制度性救助”由社会相关机构或人士组织实施。以对困难人士的救助为例，某非政府机构、慈善机构或慈善人士、社区邻里等，根据自身的救助能力与救助条件以及被救助者的实际困难情况，按照其内部程序，给予被救助者一定的款项、实物救助以及心理层面的支持援助。其救助原则是相对的，标准也是非刚性、不统一、灵活的。由于两种不同的救助制度及模式之救助对象、救助方式、救助标准、救助路径、救助管理完全不同，决定了实际救助工作中，制度性救助与非制度性救助两种救助模式间缺乏相互沟通与相互协调，表现出救助的“各行其是”与“各自为政”，社会救助的“精准性”与“高效性”不能得到保证。

其二，救助过程的“救助停滞”与“非持续性”。就某一救助对象或救助工作看，社会救助有一个从开始到结束的过程，但是，工作流程的结束并不意味着救助过程的结束。对于被救助者困难状况的改变，并非是一个救助流程就能完成的，全面的救助工作尚需要有一个“持续性”过程。“制度性救助”以刚性的救助政策为依据，对救助对象进行政策甄别，对救助标准进行政策对接，由相关部门为救助者发放统一的救助金，其工作流程业已结束。仍以低保为例，街道、社区依据政府救助政策，通过必要的流程环节而确认低保对象，确定低保金补差领取额（6），发放低保金，救助工作完成。至于被救助者领取了救助金后怎么去生活，其后的困难怎么解决，其心理状态如何调节等等，这已经不是“制度性”救助所涉及的范围，因为作为一种制度和政策的具体实施，“制度性救助”流程已经结束。制度是刚性的，也是冷漠的，不能要求一个救助流程结束后，还要制度去考虑救助接收者的心理状况及后续生活安排。我们可以把这种“制度性救助”流程结束看成是“救助停滞”或“非持续性”。而“非制度性救助”在物质性救助基础上，更具有服务性救助的救助内容与特征，可以在制度性救助之物质救助过程结束后，对接制度性救助而实施心理疏导、能力提升、网络构建等服务性救助，以保证救助过程的持续性。囿于目前的制度性救助与非制度性救助之“各自为政”现状，非制度性救助的服务性救助还不能及时、有效地对接制度性救助，总体看，制度性救助存在着“救助停滞”与“救助非连续性”。

其三，款项救助下的“救助缺陷”与“救助失灵”。从救助效果看，“制度性救助”的“款项救助”以救助金形式对救助接受者进行救助，其综合救助效果并不大。因为无论是最低生活保障制度还是医疗救助、自然灾害救助，“制度性救助”都是秉承着“托底线、救急难”（5）的基本原则，救助标准定位在相对低的水平上。被救助者接受救助政策框架下的一定物质救助，对于其面临的各种困境未必有多大的改变作用，物质救助不是全能的，其本身亦存在着“救助缺陷”。如对于救助接受者的能力建设、心理支持及社会支持网络的构建等，就不是“制度性救助”所涉及的范围和所能解决的问题。这种局限性决定了“输血型救助”往往效果不佳，表现为“救助失灵”，很难在根本上帮助被救助者脱离困境。“非制度性救助”之“服务性救助”，在困难者能力建设、精神支持、社会网络构建方面能起到独特的作用，在目前制度性救助与非制度性救助没有有效整合的背景下，制度性救助的款项救助之救助缺陷及救助失灵现象就较为明显。

其四，“非制度性救助”的“面窄量小”。社會力量参与社会救助并不受制度本身的限制与制约，政府对社会力量参与救助没有刚性要求，社会力量也没有参与救助的绝对义务与责任。因此，非制度性救助的对象确定、范围选择、项目设定、标准制定及方式方法等都是相对的、非强制性、非制度性的。以困难救助为例，“非制度性救助”只能对某街道、某社区的某些困难者进行必要的物质救助与服务救助，而不可能对一定空间范围内的所有困难者进行救助。正因为如此，社会力量参与的“非制度性救助”只能是选择性救助，其救助面不广，救助力量有限，效果同样欠佳。

“制度性救助”与“非制度性救助”存在着结构性裂缝，为提高社会救助的精准性与高效性，亟待对二者进行整合。如吉登斯指出的，“在现代制度中，风险并非仅仅是由于‘脱域机制的完善操作造成的，它还是一种‘已经的制度化了的行为。因此可以说，风险实际上是由常见的各种受到人民认同的活动方式引起的。”[5]尽管社会力量参与社会救助对“制度性救助”起到了很大的补充作用，也在很大程度上提升了社会救助的总体水平与效果，人们似乎也已经习惯和熟悉了现有的救助制度及其运作。但是，我们也可以清楚地看到“制度性救助”与“非制度性救助”在救助对象、救助范围、救助项目、救助标准、救助手法等方面存在着“各行其是”的倾向，两者之间缺少一种协调整合机制，缺乏新的合力来提升社会救助的总体效果，缺乏救助对象、资金、入户、项目、措施、效果精准化的目标。（7）为此，建立新的机制，构建新的社会救助模式，是社会救助理论研究与实际运作过程中重要的任务。

二、协同治理视角下社会救助模式构建

“协同”是协同学（Synergetics）的基本范畴。所谓协同，就是指协调两个或者两个以上的不同资源或者个体，使他们一致地完成某一目标的过程或能力。针对制度性社会救助与非制度性救助共存且“各行其道”、协同度低、效果不理想的现状与格局，我们可以从协同治理的视角，整合社会救助制度，优化社会救助机制，拓宽社会救助项目，扩展社会救助方法，以克服社会救助“各自为政”的弊端，提高社会救助的实际效果。

“协同学”是在1971年由德国斯图加特大学（University of Stuttgart）著名的物理学家哈肯（HermannnHaken）教授所创立。哈肯的协同理论有三个主要观点：一是协同效应。即复杂开放系统中大量子系统相互作用而产生的整体效应或集体效应。二是伺服原理。即快变量服从慢变量，序参量支配子系统行为，系统的动力学和突现结构通常由少数几个集体变量即序参量决定；系统其他变量的行为则由这些序参量支配或规定，序参量掌握全局，主宰系统演化的整个过程。[6]三是自组织原理。自组织相对他组织而言。他组织是指组织指令和组织能力来自系统外部，而自组织则指系统在没有外部指令的条件下，其内部子系统之间能够按照某种规则自动形成一定的结构或功能，具有内在性和自生性特点。[7]协同具有目标一致、资源共享、互利互惠、责任共担以及深度交互的特征。[8]协同治理是以协同理论为基础，从协同角度来推进社会治理，协同理论和治理理论的交叉就是“协同治理理论”。尽管学术界对“协同治理理论”是否有独立的理论范式未必有一致的看法或观点，但是，我们可以从协同论和治理理论中概括出“协同治理”的几个要点：其一，治理主体的多元化。协同治理的主体包括政府职能部门与行政组织、社会组织、企事业单位以及家庭、个人等等，这些多元化主体拥有不同的社会资源，具有各自不同的价值判断与利益需求，在协同治理中保持着竞争与合作关系。以残疾人社会福利为例，“唯有破除传统规制下政府独支格局，大力鼓励市场、社会包括家庭的积极参与，才能为残疾人福利提升建构良好的主体保障体系。”[9]其二，各子系统的协同性。协同治理强调各主体之间的平等与协作，强调政府不再仅仅依靠强制力，而是通过政府组织与非政府组织之间的协商对话、相互合作等方式建立伙伴关系来治理社会公共事务。以农村残疾人就业为例，农村残疾人就业创业是一种典型的协同行为，“其行为特征是公共部门内部、私部门及公私部门间对残疾人就业创业的有效合作……追求政府与社会力量的相对均衡。”[10]其三，共同规则的制定。协同治理是一种集体行为，信任与合作是良好治理的基础。就某项工作推进而言，政府机构有可能不处于主导地位，而各社会组织之间的竞争与协作则是促成规则最后形成的关键。协同治理就是寻求有效治理结构的过程，强调各个组织行为体之间的协作，以实现整体大于部分之和的效果。

根据以上理论，我们完全可以从“协同治理”视角，统一、协调好“制度性救助”与“非制度性救助”的关系，做好社会救助几个方面的“结合”，创新社会救助模式，使之形成新的合力以推动社会救助的“精准”与“高效”。

其一，“制度性救助”与“非制度性救助”的结合与转型。之所以说目前“制度性救助”与“非制度性救助”的“各行其道”与“各自为政”，就是因为二者之间缺乏协调与整合——缺乏协调机构和专门人员，缺失协调体制和运行机制，缺少协调实施与效果评估，在救助的“精准”、“跟进”及“高效”上存在诸多问题。为此，必须在体制机制、运作评估等方面，从协同治理视角，结合与整合“制度性救助”与“非制度性救助”，发挥好制度性救助与非制度性救助二者各自特点；综合协同社会救助的人、财、物、信息等要素，充分调配和优化社会救助资源以实现资源配置效益的最优，构建一个崭新的社会救助模式。

其二，“社会救助制度”与“社会救助网络”的结合与转型。“社会救助网络”是在结合“制度性救助”与“非制度性救助”的基础上，在全社会构建包括政府的、社会的、民间的、政策的、慈善的、物质的、服务的、互助的等多元主体、多类项目、多种形式、多样手法的救助网络。此网络不是分散与松散的多种救助的聚集，而是具有内在结构、运行机制、功能发挥的有机整体，是一个完整的，具有内在联系的“救助系统”。“社会救助网络”超越了“制度性救助”与“非制度性救助”各自局限，克服了两者“各行其道”的缺陷；作为一个整体，“社会救助网络”把社会救助提升到社会治理与社会发展的高度加以推行，是社会救助的转型与模式创新。

其三，物质性救助与服务性救助的结合与转型。“制度性救助”之主要形式是款项救助，“非制度性救助”之大多数救助形式是款项救助、实物救助及服务型救助。物质性救助是直接为被救助者解决困难的一种“救急”项目，是社会救助中的重要手段，在一定程度上及一定时间内，能为被救助者提供应对困难的现金或物质帮助。但是，仅仅依靠物质救助，并不能完全解决被救助者的困难，物质救助的水平毕竟有限，且被救助者的困难原因也多种多样，非仅仅物质救助所能单一解决。“服务型救助”在提供物质救助的同时，能够通过心理疏导、救助网络构建、能力建设、就业支持等多种服务性手法，特别是，“服务型救助”对被救助者起到“賦权”作用，提升被救助者自我发展能力，提高救助效果。“物质性救助”与“服务型救助”结合与转型，使“输血型”救助与“造血型”救助并重，超越了传统救助的局限，对救助的精准与高效性起到极大的推动作用。

其四，分散救助到协同救助的结合与转型。由于救助的主体、救助机制等不同，“制度性救助”与“非制度性救助”不是一个救助体系；特别是“非制度性救助”中社会力量来源众多，即使在同一个街道、乡镇、社区的社会救助中，在不同的救助机构间，亦存在着互补不够、信息不共享、救助分散的现象。这种分散救助现象使得针对具体被救助对象之救助过程不能连续、救助资源不集中，救助效率低下。从协同治理视角，把分散救助转变为集中与综合性救助，可以明确救助对象，协调救助进程，统一救助事务，提高救助效果。

简言之，社会救助的新模式，就是在协同治理视角下，通过一定组织与程序，从救助主体、救助对象、救助项目、救助方式、救助机制和救助衔接性、持续性等方面，整合“制度性救助”与“非制度性救助”、“物质性救助”与“服务性救助”，把目前分散的各类救助统一起来，以构建一个全新的社会救助体系加以推进。

三、协同治理社会救助模式实施路径创新

美国学者詹姆斯·N·罗西瑙认为，“治理”就是“一系列活动领域里的管理机制，既包括依靠国家强制力实现的政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制”[11]。协同治理理论的逻辑起点是多元主体协同克服“单兵作战”的弊端，发挥系统合力，整合制度性和非制度性的社会救助主体、客体、资源、方式、项目、架构等，达到制度与非制度等各种关系“均衡”的目的。协同治理视角下的社会救助模式构建需要体制机制创新，明确实施路径，以确保协同治理视角下的社会救助的有序高效展开。

其一，体制创新——救助主体的并轨与整合，实现政府部门与民间部门组织的对接。目前社会救助各行其道、救助分散现象的主要原因，是多元主体间缺少协调与整合，造成社会救助上的“双轨制”或“多规制”，其主要原因乃救助体制单一固化所致。鉴于此，必须进行救助体制的变革与创新，把各社会救助主体加以整合与“并轨”，使“制度性救助”之政府部门与“非制度性救助”之民间部门在救助过程中加以对接，形成全新的社会救助实施主体体系。从主体构架上看，救助主体的并轨与整合，并非是机械的相加与合并，而是在主体体系中各要素相互联系、相互作用、相互补充，具有内在与合理的结构，具有良好的协调与综合功能。从主体体系运作机制看，“制度性救助”与“非制度性救助”主体的整合，需要有一个机构加以协调二者的运作，以保证能形成社会救助的新合力。具体看，在不增设工作机构的前提下，建议在街道（乡镇）、社区的民政工作干部中，有一人或数人负责专司社会救助主体的协调和整合工作。之所以选取街道、社区等基层单位，一是特定地域范围，有助于社会救助主体之间的直接和近距离协调，不容易产生脱节现象；二是有些基层社区还保持着“熟人社会”的特征，有利于对社会救助对象的精准识别，对救助对象及救助过程的跟进，等等。

其二，机制创新——救助对象的分类与跟踪，实现救助项目与过程的延伸。体制上救助主体间的“各行其道”决定了机制上社会救助过程的“各自为政”与救助效果的“各执一端”。这种分散救助的缺陷是救助对象的分散与救助过程错位所致，因为“制度性救助”与“非制度性救助”对象并不一致，救助过程也是互不衔接。鉴于此，需要在政府部门与民间部门对接的前提下，做好救助对象的分类与救助过程的跟踪与衔接，创新救助运行过程机制，使救助项目与过程能够得到有效的延伸。以社区救助为例，在街道（乡镇）、社区之社会救助工作人员的统一协调下，做好救助对象的甄别认定，衔接好“制度性救助”与“非制度性救助”的工作。在“制度性救助”的刚性政策落实到救助接收者之后，“非制度性救助”跟进与弥补原来“制度性救助”所缺失的救助项目，如救助接受者的心理疏导、精神支持、网络构建、困难纾解、能力建设等等后续工作。这样，既使救助接受者的救助过程得到延伸，也使得救助项目得到较为全面的展开，社会救助的效果得到量的扩展与质的提升，实现了救助对象、项目、资金及效果等方面的精准。

其三，方法創新——救助手法的交叉与衔接，实现刚性制度救助与柔性服务救助的统一。继社会救助主体的并轨与整合、救助对象的分类与跟踪、救助过程的跟进与延伸后，“制度性救助”的刚性救助方式与“非制度性救助”的柔性手法就在一个救助体系中体现了衔接与统一，实现了救助方法的创新。从街道（乡镇）、社区的总体救助工作看，伴随着两种类型救助主体的衔接与救助项目的推进、救助过程的协调，刚性救助方式与柔性救助方式同时存在，相辅相成，互为促进。从社会救助具体个案工作看，刚性的救助方式解决救助接受者的救急需求，柔性救助则在此基础上为救助接受者提供多样化的服务，为他们解决后续应对困难的系列问题，提升他们的能力，使之能尽早依靠自己的力量来战胜困难。从社会救助总体状况看，救助方式的创新、多种救助方式的协同运用，使社会救助走出了各自为政的窠臼，社会救助真正成为一种形式多样的、相互协调的“社会救助”行动。

其四，过程创新——社会救助效果的提升与评估，实现“制度性救助”与“非制度性救助”的协同。救助主体的对接、救助流程的衔接、救助手法的连接，构建了完整的社会救助体系，创新了社会救助实施的过程机制，实现了“制度性救助”与“非制度性救助”的无缝结合与协同，避免了社会救助“各行其道”的分散现象。救助接受者得到的是来自政府、社会等多元主体施与的包括物质的、精神的、服务的等多样化的“复合救助”，救助作用与效果得到极大的提升。与此同时，新型社会救助模式需要在评估环节做必要的修正与革新。在单一制度性救助模式中，救助的评估主要以政策落实为依据，对救助对象确认、资金运用、救助人数等几个方面进行评估。而在非制度性救助模式中，一般是根据救助机构的内部规定做一定评估，有些分散性救助原本就不存在评估。“协同治理”下的“复合救助”模式，整合制度性救助与非制度性救助而使之形成新的合力，从具体救助的开始到结束，其评估内容、评估原则、评估依据、评估指标、评估目的、评估方法等都不同于对单一制度性救助或非制度性救助的评估，需要根据新的救助模式之特征制定新的评估标准体系。

协同治理视角下的社会救助，使社会救助从“救急”、“救济”、“解困”为主转型到以“支持”、“增能”、“发展”为主，应该是现代文明社会亟须构建并值得大加推崇的社会救助模式。

注释：

（1）如2016年8月甘肃“杨改兰”事件，2012年11月贵州毕节市留守儿童垃圾箱内身亡事件等。

（2）参见周沛、葛忠明、马良：《社会工作概论》第二章，武汉：华中科技出版社，2008年版。

（3）之所以说是“部分”而非“全部”，是由于社会力量救助只能根据其实际情况或实际力量，有“选择性”地，而不能“普遍性”地把所有需要救助的对象纳入救助中来。

（4）参见《社会救助暂行办法》，中国政府网，2014年2月24日。

（5）参见《社会救助暂行方法》，中国政府网，2014年2月24日。

（6）低保金具体发放数是用当地低保标准减去申请者家庭实际人均收入数而定，因此可以视为“补差”。

（7）《习近平召开部分省区市党委主要负责同志座谈会》，央视网，2015年6月19日。

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（责任编辑 焦德武）