港口安全管理存在问题分析及治理体系研究

安可胜

摘 要：港口的安全管理对保障港口的安全生产、经营及其社会经济功能的实现具有十分重要的作用。本文对港口的安全管理展开了研究，阐述了港口安全管理的内容，对港口安全管理的现状及存在的问题进行了分析，并详细介绍了港口的安全治理体系，旨在为港口的安全管理提供参考。

关键词：港口；安全管理；问题；治理体系

1 引言

随着我国社会经济的快速发展，我国与世界经济联系不断加深，而港口作为水路、海运交通枢纽，是进出口贸易的主要通道，得到了迅速的发展。港口的生产具有作业点多、线长、分散以及危险性高等特点，如何做好港口的安全管理工作，保障港口生产的安全、顺利进行是当前港口发展面临的重点问题。基于此，笔者进行了相关介绍。

2 港口安全管理现状分析

港口安全和各部门的职能履行紧密相关。但是，每个部门是有着法定授权和有限职能的部门，都不可能在安全管控方面越级越权、管总管全。这些现状决定了港口安全管理的特殊方式。

2.1 部门分工型

我国口岸实行多部门的混合管理方式，基于不同职能的部门汇聚于港口，在安全防控方面也承担着不同的义务。其中，各级口岸办公室负责口岸开放规划以及查验设施的统筹建设。港口管理部门对于装载、仓储、中转场所及设施的安全生产负责主体管理。交通运管部门对于交通路线、设施的安全配置以及相关运输工具的安全运营负责主体管理。

2.2 职能融入型

目前，多数部门没有在职能构成中单列安全管控职能，而是在各项职能中融入安全管控的要求；没有制定管总的安全管控制度，而是将管控要求融入其他制度中。在这种情况下，安全管控内容分散化但形式多样化。

2.3 机制堵截型

因为多数部门没有安全管控的专项职能，加上多部门共同管控，所以很难在港口环节开展一体化管理。目前的安全防控机制主要是各部门的“堵”和“截”，即在监管一线投入较多人力物力，通过单证审核、实物查验方式，“堵”住虚拟和实体的通关卡口，降低安全风险，“截”住各种涉及安全的要素，消除安全威胁。即使不依托港口节点的海关缉私，也主要通过通关一线或后续稽查移交的情报线索，开展案件经营，深挖连锁案源。这种防控机制是单向的、触发式的机制，即以自身管理为主，发现有安全要素后再采取对应行动。

3 港口安全管理存在问题分析

由于部门职能和机制方面的特殊性，决定了港口安全管控方面还存在一定的问题，构成了管控条件上的不充分，也制约着各部门履职。

3.1 部门不协同

在港口安全防控中，各部门承担各自职责。但是各部门依据各自的法律，立足不同的职能，必然产生很多的执法重复，于是在安全管控方面产生诸多不协同之处。

3.2 责任不健全

安全管控既是一种职权，更是一种责任。尤其在安全事故发生后，责任的追究是必行事项。在行政管理的权责体系中，职权和责任总是对等的，不可能以有限的职权，承担无限的责任。但是在港口工作中，多数部门偏重经济功能，在涉及安全的业务事务中，也过于追求便利和效率，为自身职权设置弹性空间。在港口场所、运输工具方面的管理中，很多业务现场在强调自身职权的同时，混淆监管主体和主体监管的区别，不能明确相应的安全责任。究其原因，在于缺乏管总的安全管控制度，相关的权力、责任和负面清单也未明确，使得安全责任处于零散状态。

3.3 手段不先进

目前，港口安全管控機制以正面堵截为主。这种方法需要耗费大量人力物力，智能化、自动化运用程度不高，容易陷入贸易便利和安全的两难僵局。相比《全球贸易安全与便利标准框架》，我国港口在安全管制和打击方面力度较大，但是在安全预防和治理方面相对不足。主要有：在安全标准方面，没有完全建立合适的标准体系，存在执法争议的可能性；在技术设备方面，专业检验检测设备的配备还不够均衡，有的现场缺乏必要的安全应急设备设施；在企业合作方面，主要将企业定位于安全管控的对象，没有将企业视为安全主体，在引导企业自律守法、主动披露方面有所不足；在合作方面，我国相关部门虽然积极参安全合作，比如中欧AEO互认，但整体上参与面还不宽。

4 港口安全治理体系研究

港口管控问题与港口安全的高风险现状构成新的矛盾，需要各部门通力加以解决。这种解决必须在法治的前提下，运用治理的方式，纳入改革的范围。也就是说，必须建设法制化、多主体、互动式的港口安全治理体系，内含如下项目：

4.1 增强安全管控的部门合力

在非“大部制”的机构格局下，各部门事权并行、职能分立将是长期状态。因此必须摈弃部门单打独斗、各自为阵的做法，以港口综合治理和大通关建设为载体，实现各部门信息互换、监管互认、执法互助。一是完善各部门法规。明确各部门在安全管控方面的职能边界，实现“求同存异”，遇有交叉业务，应当明确责任主体或牵头部门。

4.2 构建安全管控责任体系

针对安全管控职责散落于各类制度的实际，各部门有必要开展全面的制度梳理，将相关职责归并整理后，建立本部门内权级较高的、管总的安全管控制度。由于各类业务程序大不相同，管总制度不可能面面俱到，重点是规定安全管控的职能、对象、方式以及权力和责任。再围绕管总制度，细化管控措施，明确责任主体，相应建立安全管控的三个清单，即权力清单、责任清单和负面清单，对内对外公布。参考社会治安综合治理方式，实施安全管控责任制，将相应的责任分解落实到港口业务现场，配套以责任落实、责任述职、责任纠错和责任追究，从而构建起分层级、有抓手的安全管控责任体系。

4.3 创新安全管控模式

针对管控手段耗时费力的问题，可以借鉴《全球贸易安全与便利标准框架》以及其他国家的先进做法，取长补短，建立智能化的港口安全管控模式。一是研发和配置安全设备设施。争取在全部重要港口的查验现场配置大型集装箱检查系统（H986），提高设备使用率，落实100%集装箱扫描的远景目标。研发配置非侵入式探测技术项目，更大规模、更省时地检测各种违禁品，包括放射性巡查监视设备，放射性同位素识别装置、单兵作业仪器，以及安全应急防护装备等。二是引入并实施安全标准体系。在审核作业中，运用标准体系判定安全因素，包括ISO28000系列标准、射频识别条件下ISO供应链安全标准、EPC global标准、科技资产保护协会“货运安全标准”（TAPAFSR2011）等。

4.4 完善治理合作关系

扩大安全主体的合作范围，变安全管理为安全治理。一是与企业开展安全合作。将企业作为平等的合作主体，纳入安全治理体系中，使安全管控前推后移，变港口堵截为全程管理。这方面可以借鉴美国海关C—TPAT（海关—商界反恐伙伴计划），通过与各类企业结成安全条件下的伙伴，对于达到物理安全自控标准的企业，给予优惠通关待遇，引导大多数企业重视安全，守法自律并主动披露安全风险。二是加强安全合作。在“一带一路”框架下，以港口建设为重点，促进海上航道的安全畅通。在港口互联互通与航运安全领域实行通用的口岸通关、船舶登记、航线管理、安全保障等制度，完善便利化的营商环境。推进与周边国家、地区在联合监管、AEO互认、安全智能贸易航线、数据交换等多领域的双边务实合作。加强供应链安全合作，针对毒品、洋垃圾、濒危野生物种、武器弹药等走私活动发起和参与区域性打击联合行动，共建港口监管秩序。

4.5 清理和化解重点安全风险

目前，設在港口的各类监管场所中，有不少涉及危险品的仓储、保管、加工和经营。危险品包括易燃、易爆、有毒、有辐射、重污染等产品原料，具有巨大的安全风险，需要实行最严格的安全管控。一是定期开展清理。落实每5年一次的整体性安全风险评价，按照核定的安全容量实施总量控制，规划各场所的安全功能分区，完善公用工程配套和安全保险设施。督促企业完善安全生产责任制，全面落实国家安监部门关于企业安全生产责任体系“五落实五到位”的规定，运用隐患排查治理标准化、数字化体系，建立健全隐患自查自改、实时上报工作机制。二是开展资质和场所清查。对相关场所经营企业的危险品经营资质进行核查，对于无证经营、不具备安全生产条件的生产经营单位坚决取缔、关闭或暂停资质。对于监管场所未经规划许可，与周边居民区和重要功用建筑之间距离不符合国家标准、行业标准规定的，进行调整或搬迁，实行危险品仓储区分离、码头独立设置的监管模式。

5 结语

综上所述，我国是一个港口大国，当前进出口贸易的迅猛发展使得港口规模日益增大，危险货物及其潜在不安全因素威胁着港口生产的安全。因此，要做好港口安全管理工作，及时发现港口安全管理中存在的问题并解决，同时还要建立健全相关管理制度，完善港口安全管理体系，从而确保港口的安全，促进港口经济效益及社会效益的充分发挥。

参考文献

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[2]尚大奎.港口生产安全管理存在的主要问题与对策分析[J].黑龙江科技信息.2015（01）.