法治的力量

顾海凇+李坤+邓万里

编者按：毕节市以实施“六大工程”、建设“法治毕节”为统领，创新工作方法，积极探索以加强社会治理创新引领法治毕节创建的新路，为“法治贵州”建设积累宝贵经验。

“四项制度”规范依法行政

2016年年初，大方县黄泥塘镇政府准备批准投资方陈某以500元每亩的土地流转价格，承包1000亩集体土地30年。

30年期的合同在镇政府法律顾问付宗华那里，却没有通过。根据2003年颁布的《农村土地承包法》，耕地的承包期为30年，该片土地已经承包使用10多年，再签订30年的流转使用，显然超过了承包期限。

“最终，根据法律顾问的建议，双方重新拟定合同条款，维护了承包方和流转方的合法权益。”黄泥塘镇党委书记刘平说，法律是“防火墙”，法律顾问为党委依法决策、依法行政加了一道“安全围栏”。

“法治政府创建‘实用‘管用。”刘平感慨，以依法行政为核心实施法治政府建设工程，黄泥塘镇实现了“华丽转身”。

黄泥塘在保持原有人员编制数不变的前提下，将工作任务和职责相近的20多个站、办、所整合为“三办四中心”，即：党政综合办公室、社会管理综合治理办公室 、经济和社会事业管理办公室；农业服务中心、社会事业服务中心、卫生和计生服务中心、财政金融服务中心。通过整合，使组织构架更为简明、机构设置更为合理、运行管理更加有序、职能特征更加明显，实现了服务机构“健康瘦身”，实现了服务群众的高效便捷。

黄泥塘是毕节全面推行“四项制度”建设法治政府在基层的生动样本。以依法行政为核心实施法治政府建设工程，毕节市以全面推行“四项制度”为工作重点，以建立健全依法行政体制机制为抓手，着力解决重点领域和重点环节存在的问题。

全面推行政府权力清单制度，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。目前在政府网站公布市直37单位行政职权5953项，凡未纳入清单的“行政权力”，一律不得实施。

全面推行政府法律顾问制度，毕节市各级政府及其组成部门健全法律顾问工作机制，强化市县政府法律顾问工作，建立以法制机构人员为主体，吸纳专家、律师和其他法律服务工作者参加的法律顾问队伍，并实现乡镇全覆盖。

全面推行“法治乡镇长”工作制度，配备工作能力强、法治素养高的干部到乡镇党政领导班子，组织法治业务培训学习，专职负责本级政府推进依法行政和法治政府建设工作。

全面推行“三平台”制度，健全政务服务工作机制。加强政务服务平台、公共资源交易平台和电子政务平台建设，推进“首问负责制”“限时办结制”“一次性告知制”“全程代办制”及重大投资项目审批“绿色通道制”“节假日预约服务制”等行政审批规范运行和后续监管制度。建立全覆盖、全联通、全方位、全天候、全过程“五全服务”政务模式。

“法治毕节”创建顺民意得民心，毕节一位法治工作者给省领导写信，认为“法治毕节”是一份“幸福大餐”。

“如果说‘法治毕节是一份‘幸福大餐，法治政府建设就是‘烹饪的关键。”黄泥塘镇司法所所长王义循认为，法治政府建设对象是政府及其政府行为，毕节以“四项制度”为工作重点的法治政府建设，抓住了领导干部是否依法办事这个“风向标”，克服权力“惰性”，有权不可任性，切合了发展需要和群众意愿。

大数据助力司法公正

走进织金县人民法院诉讼服务中心，左手边的电子屏幕上，各类诉讼数字信息都在不断地实时更新。

实时跳动变化的数字，是“开放、动态、透明、便民”阳光司法机制的体现。而这一切的背后，是毕节市刑事诉讼大数据智能管理成果的有力支撑。

公正是司法的生命和灵魂。“法治毕节”创建以来，毕节以司法体制改革为统领，全力推进公正司法天平工程建设。

为贯彻落实全省政法机关大数据运用试点工作协调会议精神，毕节通过强化大数据深度运用，助推以审判为中心的诉讼制度改革。

11月4日，市委政法委组织召开了全市刑事诉讼大数据智能管理试点工作推进会，要求全市公检法三机关全面啟动刑事诉讼大数据智能管理试点工作，并选取了故意伤害、盗窃两类案件为切入点，确保在12月份取得试点工作成果。

作为贵州省第二批法院改革试点单位，织金县人民法院努力探索多元化纠纷解决机制，以“1+3+5”模式构筑起以司法确认制度为核心的诉调对接平台，切实解决联系服务群众“最后一公里”问题，为群众提供了有力的司法保障。

“1+3+5”模式指：铺就“一张网络”，凝聚诉调对接多方力量；构建院机关“诉调对接中心”、人民法庭“便民调解中心”、建立“互联网专项调解”等“三大平台”，拓宽诉调对接覆盖面；建立健全调解效力“无盲点”司法确认机制、建立民商事纠纷中立评估机制、健全诉调对接精细化机制、积极延伸诉调对接职能机制、建立指导培训与考核激励机制等“五项机制”，为诉调对接保驾护航。

在司法公开领域，织金县人民法院在全省率先实现了庭审现场全程采用网络无延时视频直播模式。此举满足了群众足不出户就能旁听庭审了解庭审实况的需求，既直观地展现了法院审判活动，又便于群众对审判工作进行有效监督，对提高法官审判水平、规范庭审行为，促进公平正义将产生积极的推动作用。

在信息化平台的建设基础上，毕节市全面铺开两级法院诉讼服务中心建设，将服务大厅划分为导诉区、查询区、咨询区、缴费退费区、自助区和调解区等六个区域，各区域相互连接又互不干扰。

目前，毕节市两级法院已初步建成科技法庭78个，职务犯罪和其他刑事犯罪讯问犯罪嫌疑人同步录音录像均实现了“全程、全部、全面”。网上立案、网上送达等信息化办案方式不断探索创新，电子签章得到广泛运用，办公自动化网络全面运行。

今年上半年，全市法院系统登记立案25670件，同比上升41.84%，行政案件立案587件，同比上升98.31%；通过“中国裁判文书网”公布生效的裁判文书共计5997件，切实解决了“立案难”等问题。

“信息进一步公开透明、全民法律意识增强等是地方诉讼‘井喷的主要成因。”毕节市中级人民法院院长任明星表示，“下一步将继续以‘大数据、大格局、大服务理念为指导，积极将信息化运用拓展到各司法領域，切实提高司法决策和管理科学化水平，彰显司法公平正义。”

“七个起来”奠定法治宣传大格局

傍晚时分，赫章县六曲河镇永兴村炊烟袅袅，村委会所在地的两个大喇叭，不停播放着国家相关法律法规知识。

“每个村民组设1名普法宣讲员，每户有法律知识读本，大喇叭每天早晚各播放一次，每年定期开展法治文艺演出和法治宣讲活动。”永兴村支部书记施辉扬告诉记者，“通过多种形式的法治宣传教育，违法乱纪的现象越来越少，懂法守法的人越来越多，全村发展的势头越来越强劲。”

“法治毕节”创建工作启动以来，毕节市在城乡大力实施全民守法宣教工程，积极营造全民守法、全社会厉行法治的浓郁氛围。

农村思想政治教育是全民守法宣教工程的重点。在解决好农民“富口袋”的同时，毕节市着力解决好“富脑袋”的问题。全市紧扣党的富民政策、法律法规、传统美德和社会公德、自力更生和艰苦奋斗精神四大重点，以“十星级文明户”创建为载体，深化“五心”教育，开展农村信用工程建设，探索出“大喇叭”响起来、“赶场天”赛起来、“党组织”联起来、“宣传队”演起来、“文化墙”建起来、“夜校班”办起来、“村规民约”立起来的“七个起来”新载体，采取群众喜闻乐见、行之有效，“土洋”结合的宣传手段，形成了多层次、交互式的立体宣传格局。

毕节市着力推进“七五普法”相关工作，深入开展“法律六进”（进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位）活动。同时，毕节市充分发挥“农民讲师”队伍、农村文艺宣传队伍、农村教师队伍、基层干部队伍、群团组织队伍“五支队伍”作用，开展“浸润式”法治宣传教育，引导全民增强法治观念。

创新在基层、服务在基层。各地各部门结合实际，创新宣传教育手段，力求提高法治宣传教育的感染力、渗透力。

百里杜鹃管委会采用“群众会+”群众工作模式，把群众会作为贯彻落实政策，统一群众思想认识、凝聚发展合力的基本手段和工作平台，通过“群众会+思想政治教育”“群众会+法治毕节创建”“群众会+纠纷调解”等多种形式，实现群众会与基层基础工作的有机融合。

黔西县按照谁执法谁宣传的普法责任制，通过“以案释法”的方式强化扩大法治宣传教育工作效果。黔西县甘棠法庭将庭审送进田间地头，让群众在家门口体验法庭审理案件的全过程，并以此为契机开展法律知识宣传活动，现场解答群众提出的法律咨询，让更多的群众零距离学习法律知识、零距离感受法律威严、零距离享受优质高效的法律服务。

毕节市司法局局长张玉梅说：“创新并不都要高大上，有时候一个小调整、微应用，就能够解决大问题。”

全市广大中小学校是法治宣传的又一主阵地。除了开展专题法治教育外，市教育局要求各县（区）学科教学渗透法治教育要达到4个100%，即：100%的学校要开展学科教学渗透法治教育、100%的学科要渗透法治教育、100%的教师要参与学科教学渗透法治教育实践、100%的学生要接受学科渗透法治教育，力求法治宣传全覆盖。

潜移默化、润物无声，法治理念正在乌蒙大地落地生根、开花结果。

“四轮驱动”打造特殊人群服务管理升级版

“问题少年”王某的变化让毕节市第十六中学的校长李国伦很欣慰。

今年16岁的王某之前有轻微暴力倾向，经常参与打架偷盗。一次金额较大的案件中，王某被公安机关抓获，然后被送到毕节市第十六中学学习。

毕节市第十六中学是一所育新学校，是“法治惠民工程”中的一项“育新工程”，专门用以预防青少年犯罪和对有轻微犯罪行为以及有不良行为青少年的教育转化工作。

李国伦介绍，学校实施有养成教育、心理教育、法治教育、感恩教育、兴趣教育、励志教育六大特色课程教育，根据学生个人转变情况，学习时间从3个月到2年不等。自2015年初招生以来，目前已累计招收210多名青少年，顺利结业122名。

王某于2015年10月进校，今年3月结业后被安排到市区一家酒店打工，月收入达4000多元。现在的他，体贴父母，待人和善，还经常到学校看望老师。

毕节市留守儿童、登记在册吸毒人员、不良行为青少年、服刑在教人员未成年子女等特殊群体基数较大，服务管理任务艰巨，一度成为制约毕节经济社会发展和对外形象的“短板”。

关爱特殊人群，毕节用心用情。“法治毕节”创建以来，毕节直面问题，以实施“育新工程”、“雨露工程”、“回归工程”、“红丝带工程”、“阳光工程”、“安宁工程”“六项工程”为统领，坚持“高规格谋划、园区式定位、集团化运作”的工作思路，形成了“建设多元化、管理规范化、排查数据化、服务精准化”四轮驱动的特殊人群服务管理机制，实现了“底数清、动态管、服务好”的目标，为打造毕节试验区改革发展升级版营造了安全稳定的社会环境。

同时，毕节运用大数据思维抓好特殊人群服务管理，着力建立和完善毕节市综治工作信息管理平台特殊人群“云”，注重分类帮扶，关爱到位、扶持到位、救治到位，着力在生活上关心、精神上抚慰、权益上保障。

针对问题青少年群体，毕节市通过整合学校资源，规范学生入口，分类建设，分类管理，实现了义务教育、职业教育与专门教育三位一体的教育形式。

针对留守儿童问题，毕节在全国率先建立困境儿童分类救助机制，建立留守儿童动态管理台账，落实留守儿童监护责任等一系列有力措施，确保各类特殊群体得到有效管控，最大限度减少涉及特殊人群的案（事）件发生。

为强化刑释解戒人员帮教，毕节探索创新主动对接、主动安置、主动管理、主动扶持“四个主动”工作机制，使刑释解戒人员“回归有人接、就业有人扶、创业有人帮、困难有人助”。

目前，毕节市已建成62个阳光工程企业（吸毒人员集中安置基地）、4个青少年教育保护中心、10个流浪未成年人救助保护中心、212个流浪未成年人救助管理站、1765个流浪未成年人救助保护点、2786个村级法律援助点。

數据显示，2013年未成年人违法犯罪人数为1091人，2016年为267人。2013年全市群众安全感和满意度为91.73%，2015年为96.38%，安全感满意度连年递升。

9月14日，全省特殊人群服务管理工作现场观摩会在毕节市召开，与会人员在实地观摩调研后纷纷表示，毕节积累了很多新招实招，对全省各地做好这项工作提供了非常好的借鉴。

“补植复绿”托底绿色发展

2015年12月之前的两年里，毕节七星关区的李某和赵某在村里开办砂厂，在未取得合法手续的情况下，占用公益林22.5亩。

2016年2月，在检察干警和林业公安干警办案过程中，李某二人认真悔过并提出书面申请，自愿缴纳生态损失补偿金2.45万元用于“补植复绿”基地建设。

毕节市林业局工作人员张晓峰介绍，以往对此类案件的处理偏重于“打击与惩罚”，现在则通过“补植复绿”，实现“惩罚与保护”并重，不但要惩罚违法者承担相应责任，更要违法者恢复环境原貌，不再让生态领域出现“破罐子破摔”的现象。

“补植复绿”重在修复，《毕节市破坏森林资源违法犯罪案件生态损失补偿工作机制》提出，对森林失火、盗伐、滥伐林木及非法占用林地等行政处罚和刑事案件开展生态损失补偿。这是“法治毕节”创建工作中生态文明法治工程的一个有力探索。

针对破坏的森林资源空间位置分散、恢复质量参差不齐、后期追踪监管难度大、无法在原址恢复等问题，毕节七星关区人民检察院和林业局提出了异地“补植复绿”的治理理念并进行试点。

“补植复绿”运行机制中，森林公安、检察院、法院受理破坏森林资源案件后，通过引导相关责任人签订生态损失补偿协议，以自行补植补造或缴纳补偿金的方式实施生态修复，法院可根据其履行协议情况作为从宽处理依据。

“补植复绿”坚持法治理念和生态理念的统一，强化修复性、法律效果、保证金三个注重，确保受损林木得到有效恢复。2016年1至5月，毕节市建立补植复绿基地46个，补植树木5548亩。

注重“修复性”意识的转变。改变以往偏重“打击与惩罚”的生态治理老路，更加注重“惩罚与保护”并重。林业局在办理森林失火、盗伐、故意毁坏林木及非法占用林地等行政处罚案件时，除采取罚款、没收相关财物或责令停止违法行为等处罚措施外，还严格依法责令被处罚人补植相应数量树木或恢复相应数量林地，并明确履行时限、地点以及不按时履行应承担的法律后果。

注重“补植复绿”的法律效果。对自愿缴纳生态损失补偿金或签订并积极落实生态损失补偿协议的犯罪嫌疑人、被告人，办案单位可以向检察院提出从宽处理的意见，检察院可向法院提出从宽处理的意见，法院在受理案件时可依照量刑规范化给予被告人适当从宽处罚。通过这样的优化措施，引导其他违法者选择补植复绿等方式弥补犯罪过错，尽快恢复生态资源的循环能力。

注重“保证金”在补植复绿中的作用。检察机关要求补植林木责任人先向林业部门提供一定数额的保证金作担保，补植林木责任人全面履行协议义务完毕，并经林业局验收合格后，退还保证金。如果补植林木责任人未履行协议或履行协议不符合要求，林业局根据办案单位反馈的意见，聘请他人代为履行协议，所需费用从补植林木责任人缴纳的保证金中扣除。通过缴纳一定数额的保证金，保证了生态损失补偿协议的有效履行。

七星关区检察院检察官刘永认为，“补植复绿”将生态损失补偿放在突出位置，环境行政执法与刑事司法协调联动、有效衔接，实现了生态文明法治推动绿色发展的目的。

全域监督健全法治监督体系

打开“织金民生在线”网站，里面设置的“民情诉达”“案件通报” “曝光台”“涉农资金公示”“民生监督”等板块格外醒目，这个由织金县纪委监察局主办的民生服务网站，近年来深受全县群众的普遍欢迎。

和民生在线网站一样，织金县还开设电视问政节目《民生访谈》《民生追踪》和“织金廉政”微信等平台，构建起“网、台、报、电、通报”五位一体的互动监督模式。对于群众的诉求超期仍未办理的，县纪委监察局会督促相关单位回复，对责任不落实、措施不得力的部门单位进行问责。

“原来有问题不知道找哪个部门。现在发个帖子问题就能解决，多省事儿！”织金县文腾街道安居小区居民王德全说。

这种“借助网络电视问政督办、构建大民生服务平台”的民生监督模式，是法治毕节“法治监督检查工程”的生动实践。

毕节市制定了详细实施方案，成立法治监督检查工程专项组，根据各项内容制定考核评价责任分解表，明确参与部门的具体职责，使监督任务由“泛化”到“量化”、由“模糊”到“清晰”。

为进一步强化党内监督，市委办公室对市委研究“三重一大”事项决策进行全程录音录像和文档记录，市纪委负责对市委研究涉纪事项全程录音录像，市委组织部对市委研究涉及干部人事事项全程录音录像，并建立重大决策合法性审查制度。

市人大充分发挥监督职责。今年以来，市人大先后听取并审议了《毕节市人民政府办理市人大常委会2015年度专项工作报告审议意见的报告》《毕节市中级人民法院行政诉讼案件审判工作报告》等，开展了《中华人民共和国未成年人保护法》执法检查，对《毕节市饮用水水源立法前期调研》和《毕节市非物质文化遗产保护工作调研》依法实施监督。通过审议、执法检查、调研和处理来信来访工作，监督和促进地方行政部门依法行政。

市政协充分发挥人民政协民主监督职能，形成了一批如《关于推动毕节市村级集体经济发展壮大的提案》《关于加快促进“互联网+农产品营销”对接的提案》《关于推进毕节试验区大健康产业园发展的提案》等提案，更好为市委决策提供参考依据。

市检察机关认真履行侦查监督职能和审判监督职能。今年以来，全市检察机关共受理立案监督案件268件，纠正侦查违法活动43件次，纠正审判违法活动20件次。同时，依法对国家工作人员依法履职、廉洁履职进行监督，全市检察机关共立案查办贪污贿赂案件113件119人，侦查终结83件84人，判决79人。

市纪委监察局在全市范围内开展以“查工作纪律严不严，问扶贫对象确认是否精准；查责任担当强不强，问扶贫问题整改是否及时；查精准扶贫实不实，问基层贫困群众是否满意”为主要内容的“三查三问”专项行动，大力查处行政不作为、乱作为、严重损害群众利益的违纪违法行为。截至9月30日，全市民生监督组共发现问题9647件，立案1707件，党政纪处分1753人，移送司法机关76人，涉案金额7815.4万元。