在华外国人聚居与散居的利弊辨析

李东旭

自改革开放以来，我国的综合实力有了全新的变化，对外交流与跨国合作日渐频繁，同时也吸引了越来越多的外国人来到中国。

由上表可见，比起2009年之前的几年，2010—2014年来华外国人的人次是在上升的，来华外国人的数量也是巨大的。无论这些外国人出于何种目的来到中国，对于公安机关来说，随之而来的是大量的外国人管理工作。在华外国人的聚居与散居也成了外国人管理问题研究的重点。

一、 在华外国人停居留现状

（一）近年来在华外国人总体情况

根据国家统计局第六次人口普查结果显示，居住在我国境内的外籍人员达593832人（这个数字不包括逃避普查的外国人），其中韩国120750人，美国71493人，日本66159人，缅甸39776人，越南36205人，加拿大19990人，法国15087人，印度15051人，德国14446人，澳大利亚13286人，其他国家人员181589人。可见，在我国居住的外国人的数量是相当大的，并且这个数字在不断地增长。除了在华中长期居留的外国人，更多的外国人是来我国旅游、商谈以及探亲的。

由上表可以看出，总体上外国人来华旅游的人数及所占入境人员比例是不断攀升的。因此外国人在华居留的流动性也在不断增大，未来公安机关会处理更多的涉及来华短期居留外国人案件。

（二）外国人聚居区在我国逐渐形成

居住在我国的外国人地域分布上也呈现出一定的特点。在上海，日本人是最大的外国人族群；二而韩国人比较愿意居住在北京、大连、青岛等地；广州是非洲人的聚居地。除此之外，绝大多数的外国人居住在我国的一二线城市，小部分外国人居住在三四线城市。居住在我国的外国人的居住形式也不尽相同，既有同一国家或同一种族的人聚居在一起，像北京的望京是韩国人的聚居地，上海虹桥古北是日本人的聚居地；又有专门的外国人聚居区，如北京五道口；也有的外国人散居在城市各处。针对不同的外国人居住形式，当地公安机关就要采取不同的措施来更好地管理当地，以达到有效管理辖区和维护当地治安的目标。

二、公安机关外国人管理机制架构与职责划分

结合我国公安机关外国人日常管理现状来看，现如今，负责外国人管理的部门更加多元化，包括出入境、国内安全保卫、治安、边防、刑侦、出入境、交通等部门，逐步形成基层公安机关管理外国人为主，公安出入境部门指导为主的局面。

（一）出入境管理部门

公安出入境部门在我国公安机关管理外国人事务中具有独特性、独有性及特殊性，总体看，其主要负责以下四方面的事务：

一是业务指导，主要包括培训基层公安机关人员学习出入境有关的法律法规，会同治安部门培训酒店人员学习外国人住宿登记的流程与注意事项，接受基层公安机关对外国人的户口的申报。

二是负责“三非”外国人的治理工作。

三是协助其他警种处置涉外违法犯罪案件，如外国人非法采访事件、非法出入境案件。

四是负责代表公安机关与外国驻华使领馆交涉。

此外不同级别的出入境管理部门的分工也不尽相同，公安部出入境管理局负责外国人申请中国国籍的认定以及下属九大边检总站的管理，各省级公安机关的出入境部门还负责当有外国人违法犯罪时，告知其国的驻华使领馆。

（二）基层公安机关

随着外国人来华人数的不断增多，更多的外国人融入我国的社会，基层公安机关的外国人管理工作的重要性日益提高，担子也越来越重。现如今在基层公安机关中，几乎所有的警种都有可能和外国人打交道。

派出所是公安机关的派出机构，也是管理外国人的重要机构，主要负责对外国人实施社区管理，住宿登记，培训片内群众等工作。由于分布范围广，管理涉及面大，派出所是外国人日常管理工作的中坚力量。刑侦部门主要负责外国人实施的犯罪案件；治安部门主要负责外国人日常违法行为；交管部门涉及外国人交通事故或纠纷的案件；边防部门负责移交被驱逐的外国人，同时在未设出入境部门的地区，边防部门还有负责外国人入境事务及“三非”外国人的治理。

现如今，我国公安机关管理外国人时以“条块结合”为原则：即在处理涉外案件时，由主责此类案件的警种为主，其余警种配合。

三、在华外国人居住形式的国家安全因素考量

由于各地情况不同，外国人的居住模式也不同。在我国的大部分地区，我们无法限制外国人的居住行为，但对有些地区来说，聚居管理应该甚至必须实行。比如那些人口密度低甚至人烟稀少的少数民族地区，哪里经济欠发达、条件艰苦，有的甚至不能随时与外界保持畅通，外国人住宿登记难以疏而不漏，容易成为境外敌对势力的攻击或煽动民族矛盾的目标；再比如，我国内地有一些像兰州酒泉——中国的卫星发射基地，青岛胶南——辽宁舰的母港所在地的地方，这些地区有涉及到我国国家安全的机密。因此针对这些地区的外国人，倘若实施散居，外国间谍会更容易窃取我国的机密情报，因此我公安部门必须对其实施严格的管控，進行聚集式管理，严格控制其活动轨迹。然而，强制实施聚居居住只是适合少部分地区，在其他地方，由于不涉及国家机密及民族问题，因此这种管控便不能继续进行，负责会打击外国人来华积极性，不利于我国的对外开放。

四、在华外国人居住形式的社会治安因素考量

外国人聚居地能吸引更多本地区的外国人前来居住，方便公安机关的管理，便于公安机关掌控相关信息；其次，大多数在华外国人参与到了我国社会主义事业的建设，对我国经济发展是有贡献的，还有的是来探亲访友、求学，聚居地的产生其实有利于他们更好的生活和工作；此外由于不同国家文化、价值观不尽相同，外国人聚居有利于避免本国人与外国人冲突的发生，一定程度上避免了很多影响社会稳定的因素的产生。

但是从另一方面看，聚居的同时会带来不少社会治安性问题。外国人大量在某一地聚居，会造成该地本国民族的人口密度降低，政府对该地区的统治失去了群众基础。在俄罗斯的远东地区，越来越多的中国人前往那里开垦荒地，造成当地本国人远远没有中国人多的尴尬局面。于是近些年，俄罗斯政府开始严格管控开垦荒地，实施消极的外国人聚居政策，这映射出一个国家对外国人聚居安全性的担忧。同时外国人的聚居也会导致某些外国人一旦实施了违法犯罪行为，他们就会躲进其族群的聚居区寻求庇护，致使当地的外国人族群与我公安机关的正常执法活动相对抗，像广州越秀区非洲人聚居的社区，当地公安机关打击“三非”问题的难度十分大。外国人散居则能化解此类问题。外国人散居，虽然会加大公安机关的资源投入，但是这种投入是可以接受的，外国人散居使得在华某一族群的外国人不容易形成合力，有利于公安机关对该地区的控制与管理。

五、在华外国人居住形式的经济发展因素考量

自从1978年十一届三中全会以来，我国实行了改革开放的基本国策，为促进我国经济、文化与科技的发展，我们欢迎并鼓励外国人才来华帮助我们进行社会主义建设，外国人才来到我国为我国的建设事业做出了不可替代的贡献。虽然现如今“三非”问题严重，在华外国人违法犯罪案件的数量也呈上升趋势，但是来华的大部分外国人对我国的经济发展是有贡献的。

现如今我国公安机关对外国人的管理从管控也改为了以服务为宗旨，为了更好地服务这些外国友人，鼓励更多高技术高学历外籍人员加入我国的社会主义建设，我们要尊重他们的意愿。由于我国早已已经放开了对外国人居住限制，在我国绝大部分地区，我们肯定不能强制外国人聚居生活或者散居生活，要服从他们的意见，并且针对出现的聚居或散居的居住形式，我们要尽可能的采取合理的政策进行管理。人类的居住的考量是多因素的，与生活环境、基础设施、教育质量以及交通等因素息息相关。某一外国人聚居在中国虽然有利于生活的方便和公安机关资源的针对性利用，但是不利于这一外国族群融入中国的社会，也就违背了我国对外开放，欢迎外国高素质人才来华参与社会主义建设的初衷。在美国的唐人街，许多偷渡过去的人也居住在那里，他们无法融入美国的主流社会，只能生活在当地华人的小圈子里，这不利于当地社会经济的发展，相反真正高素质的，接受过高等教育有着合法工作的人更倾向于综合各种因素考虑居住地。

六、在华外国人居住形式的文化融合因素考量

自从改革开放以来，中国對外交流日益深入，经济发展飞速，吸引力越来越多的外国人。这些外国人来华的目的也越来越多样性——学习、商谈、旅游、探亲等等，同时也有越来越多的外国人居住在中国。虽然对外国人实施聚集式管理有利于安排专人来帮助服务这些外国人，及时了解这些外国人的活动情况，并且有利于信息登记工作的进行和“三非”外国人的排查，但是一旦形成了某一族群或者某一国家的外国人聚居区，当地的外国人会由于语言文化上的隔阂偏向于居住在自己同胞多的地方，久而久之，这些居民区就会越来越独立，不利于这些在华居住的外国人融入我国的主流社会当中去。语言文化上的差异也容易导致我国当地的公民同外国人产生矛盾，甚至引发冲突。还是广州市越秀区，这里有不少非洲人聚居区，由于和这些非洲人语言不通、文化和生活习惯上差异较大，我国公民经常与这些黑人发生口角争执，甚至斗殴并引发群体性事件。也是由于聚居在一起，这些非洲人在居住区内形成一个小社会，更加不利于他们融入当地社会，这就与我们一开始鼓励外国人友人来华的初衷相违背。

七、结语

自从我国取消外国人居住限制后，外国人在我国的居住方式日趋灵活，流动性日益增强，情况越来越复杂，外国人人口流动信息难以掌握，这些都给公安机关的工作造成很大困难。站在整个公安机关的角度讲，聚居会减少我们的执法成本与执法压力，有利于我们获取和管理在华外国人。而站在我国经济健康发展和国家安全的大角度上看，在大部分地区，散居的管理模式相对合理实用，并且成为主流的发展趋势。随着一带一路的深入推动，我国对外开放的程度在未来会进一步发展，来华居住的外国人的数量仍然会呈增长趋势，公安机关会加大在管理外国人上的人力物力资源投入，相信在不远的未来，我国的外国人管理会更加合理高效，外国人对我国的经济发展会做出更大的贡献。

参考文献：

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