德国电子数据缉捕行动引发的诉讼

文/杨玉生

德国电子数据缉捕行动引发的诉讼

文/杨玉生

2001年9月11日，美国本土发生了一次严重的恐怖袭击事件。该事件发生后，整个西方世界都被恐怖主义的阴云所笼罩。作为美国的重要盟友，德国感到了恐怖主义袭击的现实危险。所以，“9·11”事件之后不久，德国立即采取各种措施，以防止同样的袭击在德国发生。为了将潜在的恐怖分子挖掘出来，德国警方在整个德国范围内采取一次大规模的恐怖分子的清查行动。这次行动是通过数据采集和计算机分析技术展开的。在联邦政府的协调下，各州警方从高等院校、居民登记部门和移民局采集海量数据，根据性别、年龄、民族、宗教信仰和出生国这几个标准（具体的标准是：男性大学生或已离校的大学生，具有伊斯兰宗教信仰，年龄在18岁至40岁，来自阿拉伯国家）进行筛查，得到一个包括了三万人的数据库，再同联邦刑事总局所掌握的数据进行比对，从而形成重点嫌疑对象，并最终把所谓的“潜伏者”（Schlaefer）挖出来。这次行动持续了20个月，涉及的范围之广，持续的时间之长，都是比较少见的。警方共采集了800万组个人信息，仅在后来形成诉讼的北莱茵-威斯特法伦州就采集了500多万组个人信息。这种特殊的警察缉捕方法是在20世纪70年代形成的，曾在对付左翼极端组织“红色旅”的过程中发挥过积极作用。并且，逐渐形成一个表述这种缉捕方法的专门词汇——电子数据缉捕（Rasterfahndung）。“9·11” 事 件 之后的这次电子数据缉捕行动是由德国联邦政府来牵头，并由各州来具体实施的。各州警方在实施前一般都向地方法院申请了批准令。因此，几乎没有人怀疑警方行动的必要性和正当性。不过，在北莱茵-威斯特法伦州，有一个小人物可不是那么想的。他是一位来自摩洛哥并信仰伊斯兰教的青年，当时正在杜伊斯堡大学读书。他认为，地方法院批准警察机关进行电子数据缉捕的决定是违法的，因为当时并不存在州警察法中所规定的实施该警察措施的前提，即“当前危险”，因而向杜塞尔多夫中等法院提起诉讼，要求宣布这项警察措施为非法。法院经审理认为，北莱茵-威斯特法伦州警察法第31条对电子数据缉捕这项警察职权有明文规定，并且当时反恐形势极其严峻，因而地方法院批准警察机关开展这项行动是合法的。中等法院据此驳回了其诉讼请求。但这个小伙子并没有气馁，又上诉到州高等法院。经过几个月的审理，2002年2月，州高等法院最终做出了维持原判的裁决。这位摩洛哥青年再次败诉。

柏林警察

从普通诉讼到宪法诉讼

两级法院都驳回了这位摩洛哥青年的诉讼请求，他的维权之路似乎已经走到了尽头。就此放弃吗？他并不甘心。经过反复思索，他突然意识到，自己的诉讼请求同一项重要的基本权利密切相关，而位于卡尔斯鲁厄的联邦宪法法院重要的功能之一就是保护民众的基本权利不受公权力行为的侵害，并且据说很多小人物都曾经在这里享受过红袍大法官所给予的人文关怀。他为什么不试一试呢？于是他决定向联邦宪法法院提出自己的宪法诉愿(在德国，向宪法法院提起涉及基本权利的诉讼有一个专有名词，即宪法，Verfassungsbeschwerde)。诉愿一旦被联邦宪法法院受理，这个普通的诉讼就会转变成为宪法诉讼，这个地方性的小案就一下跃升为可能对全德国产生重大影响的国家级大案。

管小事的大法院

法治国家的一项首要任务就是保护公民宪法所规定的基本权利不受侵害。为了切实保证完成这项专门任务，许多国家都建立了宪法法院。德国的联邦宪法法院成立于1951年。联邦宪法法院是德国唯一有权依联邦宪法裁决的法院，就其在司法王国中的地位而言，它在德国各类司法管辖区的最高法院之上，其裁决对全国各司法管辖区法院和所有不同级别的法院都具有约束力。联邦宪法法院对基本法问题所做出的判决和条文解释，具有全国性的、最终的法律效力。因此，在德国还是有人将其称为“最高法院”，尽管其并不是普通法院的上诉审法院，同美国那样的联邦最高法院有很大差异。

这个听起来极其“高大上”的机构却是很接地气的，对一般老百姓来说并不是无法接近的“大衙门”。它的门槛并不像人们想象的那么高。在德国，任何一个公民只要有充足的理由认为自己的基本权利受到公权力（包括立法、司法、行政权）的侵害，并且其已经用尽其他法律途径，都可以向宪法法院提出宪法诉愿。并且，不用聘请律师，也不需要任何费用。也就是说，这个殿堂级的机关对处江湖之远的小人物，也是大门敞开的。到目前为止，联邦宪法法院做出过的裁决已达到了惊人的十多万件。重大政府举措和议会立法的出台，只要出现争议，联邦宪法法院当然要管。比如：20世纪50年代末，联邦宪法法院否定过阿登纳政府建立德国第二电视台的计划；2006年该法院又宣布：《航空安全法》修正案授权联邦国防军击落被恐怖分子劫持的飞行器的规定，侵害了基本法的人性尊严条款，因而违宪。更让人印象深刻的是，与一般百姓日常生活密切相关的芝麻小事，只要关涉基本权利，这个殿堂级的“最高法院”也要管。比如，围绕穆斯林妇女在职业场所是否可以戴具有宗教象征意义的头巾这个问题，所形成的一系列“头巾案”。再比如，2008年，联邦宪法法院在禁烟法案中对柏林小酒馆的主人给予的细致入微的人文关怀。时间紧迫时，联邦宪法法院还经常要加班加点，弄出一个临时裁决，以解燃眉之急。临时裁决往往会推迟议会和政府新举措的生效日期，或提出附加条件，以免对公民的切身利益造成实质性的伤害。前不久就有一个例子，很能说明问题。2016年10月份底，欧盟与加拿大的贸易协定通过在即，许多德国民众认为，该贸易协定的实施会极大地损害自己的利益，因而就此向联邦宪法法院提出诉状，要求法院禁止政府批准该协议。由于该项诉愿事关重大，无法短时间内得出理性的判断，联邦宪法法院的法官就在最后期限到来前夕，做出了一个临时裁决，裁决允许联邦政府临时性地批准该协定，但同时要求联邦政府保证，如果宪法法院的日后正式判决对该协定持否定态度，德国可以随时退出该协定。

联邦宪法法院虽然是国家机构的一个组成部分，但与其他国家机构不同，在某种意义上可以说，它的使命恰恰在于监督其他国家机构。可能正是为了要突显其独特功能和独立地位，联邦宪法法院从其一建立就不像其他国家机构那样将办公地点放在政治中心，而是放在了一个较为偏远的中等城市——卡尔斯鲁厄，它只相当于一个地级市政府的所在地。然而，在司法领域，这个城市却是大名鼎鼎，被称为“法律之都”，因为除了联邦宪法法院外，联邦最高法院也位于这里。

德国联邦警察

最终判决

每年会有几千件诉状提交给联邦宪法法院，真正能够通过审查获得审理的，大约只有2%。经过一定的程序，联邦宪法法院最终正式受理了这项针对警察执法提起的宪法诉愿。等待是漫长的，所幸结果正是当事人所期待的。2006年4月，联邦宪法法院第一庭的大法官以六人赞成两人反对通过了最终的裁决，认定北莱茵-威斯特法伦州警方的电子数据缉捕措施，侵害了宪法诉愿人的基本权利，是违宪的。其判决的论证要点如下：第一，只有当存在着对高位阶保护法益的具体危险时，比如联邦和州的存在或安全，或者一个人的身体、生命或自由遭受危险时，1990年北莱茵-威斯特法伦州警察法第31条所规定的预防性电子数据缉捕才与信息自决这项基本权利协调一致。在危险防御的准备阶段，这样的数据缉捕应予排除。第二，2001年“9·11事件”一直持续存在的一般性危险形势，或者是对外政策方面的紧张局势，并不是实施数据缉捕的充足理由。除此之外，还需要有更多的事实说明存在着具体危险，比如准备或实施恐怖主义袭击的行动，这才是实施电子数据缉捕的前提条件。

联邦宪法法院再一次站到了弱者这一边，成为了公民权利的守护神。联邦宪法法院法官们并不否认国家采取措施有效地对抗恐怖主义威胁的必要性，承认警察机关有权发展出新手段，以应对新的危险。但是，联邦宪法法院法官们强调：警察手段只能以法治国家的方式为限；“自由与安全之间的平衡只能由立法者来加以调整，警察机关不可以从根本上使重心发生偏移。” “危险”（Gefahr）是德国警察法上的一个重要概念。德国警察法学中，以“危险”为基点已形成一个概念体系。“具体危险”则是启动一般警察权的前提。该判决对“具体危险”进行权威性的诠释，对人们正确理解和把握其含义，具有重要的指导意义。该案例也因此成为德国警察法学教科书中一个经典案例。

德国是一个多元化的社会，对任何问题都允许人们表达不同意见。联邦宪法法院的裁决出台后，也遇到了一些批评。这些批评来自专司国家安全之职的警察圈子。巴伐利亚州内政部长，当时也是内政部长联席会议主席的贝克施坦因批评说：联邦宪法法院为有效的反恐措施设置了过高的门槛。“联邦宪法法院错误地认为，信息保护比保护民众免受恐怖袭击具有更重要的地位。”警察工会则认为，在全球恐怖主义威胁的形势日益严重的条件下，将个人信息自决权置于民众安全利益之上，是一种失职。

批评归批评。这些不同的声音并不会影响联邦宪法法院裁决的执行。联邦宪法法院裁决的权威性和约束力，在德国民众中是不容置疑的。理解的要执行，不理解的也要执行。这是德国法治文化的一个组成部分。今后，除非掌握了有关恐怖袭击的具体情报，警察机关再不会采取这种向社会广泛采集个人信息的措施。败诉的一方必须学会接收这种终极性的裁判。毕竟争议和纠纷不可能无休止地持续下去。不同机构所担负的责任不同，不同的政党代表不同利益群体，他们在评价同一事物时往往会得出不同的结论。司法机关，特别是高级别的司法机关所做的裁决，起着定纷止争的作用。人们只能期待着，在下一次争议中准备更加充足的理由说服法官站在自己这一边。■