浅谈如何完善宅基地管理制度

杨绍梅

摘 要：现行的宅基地使用权制度对农村的稳定起到了积极作用。然而，制度设计的内在缺陷也带来了我国农村特有的“小产权房”、“空穴”现象等社会问题。本文梳理了宅基地使用权的由来与沿革，分析其利弊和价值，试图给出理顺和完善宅基地使用权法律制度的建议。

关键词：宅基地；完善制度；制度创新

前言

我国现行的宅基地制度建构于1962年颁布的《人民公社工作条例修正草案》，将原先属于农户私有的宅基地宣布为集体所有，由集体按照农户生活的需要进行福利分配，宅基地使用权和宅基地房屋所有权歸农民个人。随后颁布的各项法规都是在其基础上的进一步调整，特别对宅基地的处分权能（转让权）进行了限制，即严格规定了农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证，严禁城市居民在农村购置宅基地，宅基地流转只能限定在农村集体内部。

1 现行宅基地制度使用现状

1.1 宅基地制度形成的背景

国家采取的非均衡发展战略，赋予宅基地对农民的保障性功能。新中国获得政治独立之初，面对朝鲜战争、国外的封锁禁运及战争威胁，迫切需要解决经济独立、国防安全问题，这是当时国家的主要发展目标。没有强大的工业，就没有强大的国防，国家的安全和统一就会受到威胁。但在百年来饱受战乱之苦和列强入侵的农业大国里，从传统农业社会向现代工业社会转型的原始资本从何而来？这就需要实施非均衡发展战略以实现赶超。不过也催生了严重的城乡二元福利问题：在农村，以土地作为农民的社会保障；在城市，国家为居民提供福利保障。

改革开放以来，虽然已很少提赶超战略，但国家由政府主导、干预经济发展，实行非均衡发展战略的模式，没有发生根本改变。当前宅基地制度可简单归结为：宅基地集体所有；集体内成员无限期无偿使用；一户一宅；集体内有限流转，不允许卖给集体以外成员；不能抵押、担保；只能用于建房自住等。这些政策背后体现宅基地针对农民而非市民的“保底型”福利保障特性。

1.2 现行宅基地使用权的利与弊

把宅基地使用权作为用益物权，并对其取得、流转加以严格限制，符合中国农村的实际情况，保护了农民利益，对建设小康社会意义重大。

首先，有利于保护农民的根本利益。我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本。而且，与土地承包经营权不同，宅基地使用权的设立保障的是农民最基本的居住权。一旦允许自由转让，比如向农村集体成员以外的第三人转让，有可能使农民丧失基本的生存条件，也有可能导致耕地流失。严格限制宅基地的转让，限制宅基地使用权的流通，符合农民的长远利益，有利于农村稳定。

其次，有利于保护耕地。据统计，近年来非法占用耕地建房，已成为耕地流失加剧的重要原因之一。为防止耕地流失，有必要从申请的主体、用途对宅基地使用权加以限制，防止农民通过多种方式挤占耕地，稳定农村土地市场，保护基本农田。

再次，有利于社会稳定。这是由我国的基本国情所决定的，我国地少人多，而且农村人口占全国人口绝大多数，农村的不稳定，必将带来整个社会的不安定。随着我国城市化的加速发展，大量的农村剩余劳动力向城市转移。

尽管如此，我们也不能忽视现行的宅基地使用权政策和法律的负面效应。

第一，不利于物尽其用和资源的有效配置。近年来，随着我国城市化的演进和户籍制度改革，农村“空穴”现象愈发严重。或长年进城务工，或直接在城市购房置业，农民大量涌向城市。然而，受困于现行宅基地流转制度，他们无法通过合法途经对外转让自己对宅基地的权利，村集体也无权收回和处置宅基地，从而造成农村大量住宅闲置。宅基地产权的不完整性也必然会降低农民的投资热情，导致资源配置的低效率。

第二，宅基地的福利性分配和取得的无偿性，往往导致宅基地使用面积数量的增大。现行的“一户一宅”的面积限额政策，和各省级政府根据当地实际情况确定的宅基地标准，都很难有效制约无限扩大宅基地的冲动。宅基地面积超标和“一户多宅”的现象在广大农村普遍存在。

2 宅基地管理制度改革创新的对策和建议

2.1 设立专门机构，因地制宜，合理规划和开发土地

首先，应由地方专业机构根据本地的经济、环境等各方面情况，本着节约、集约土地的原则对于工业用地、商业用地、生活住宅和耕地进行详细的规划，形成一定的集聚规模。其次，推进老村改造和建立“农村中心住宅小区”的规划，对于那些远离城市、经济欠发达、人口少、土地面积小的村庄可以进行拆村或者并村，尽量避免占用耕地建房，提高土地利用效率。同时，农民的思想观念也需要转变。各级国土资源部门应加强对于合法用地、节约集约用地的法律宣传，使农民树立起合法用地和惜土的意识。

2.2 宅基地流转政策亟待破冰

房屋可以流转，宅基地使用权也要随之流转。因此，应尽快建立农村宅基地交易市场，允许农村宅基地上市公开流转。这不仅有利于金融资本顺利进入农村，扩大农民融资渠道，增加农村经济发展的动力；可以盘活宅基地存量，节约稀缺的耕地资源；而且有利于保障农民权益，增加农民财产性收入，使之能够分享住房财产价值的增长，促进城乡统筹发展。

但由于目前我国法律仍然禁止宅基地流转，在国家允许宅基地公开流转的相关法律法规正式出台之前，地方农村宅基地上市流转可先行“放开”政策。允许农村宅基地向本集体经济组织内部或者本乡镇范围内的符合申请宅基地条件的人员以及外地来此长期从事农业生产并准备在此定居的人员出租或者出卖。其租赁或购买农村宅基地的价格可由双方协商确定，由市场机制自发地调节，与现有的国有土地交易逐步接轨，以真正体现农村土地的市场价值。

2.3 宅基地置换房期待突破瓶颈

首先，应该给予农民“合法确权”的房屋面积合理恰当的安置补偿，包括宅基地自身的财产价值的补偿。其次，还应完善新的置换房周边的公共基础配套设施，提高社区服务水平，切实保障安置房的资金到位情况，让农民尽早地住上新房。

具体来说，要解决公共设施以及资金难题，一是需要统一建设，即对工程队伍进行比较，经费由农民出资、开发商垫资和金融贷款相结合；二是需要统一配套和装修，对水、电、气、闭路电话和门前院坝的硬件等配套设施上，在美观适用的前提下，统一由村和组委会负责组织和协调。

这样一来，不仅节约了土地资源，提高了土地的适用率，降低了建房成本，而且还更加有利于村组管理，有利于群众活动的开展，为城镇化的建设和管理积累经验，为城乡统筹和新农村建设探索新的途径。

2.4 宅基地管理制度需要完善，管理方式需要创新

第一，严格规范审批程序和规划管理，通过“一书一证”、“一书两证”的发放，调控农民建房行为，确保所建新房按规划布点建设。

第二，实行宅基地有偿使用制度，对于以往一户多宅和宅基地超占部分实行有偿使用制度。有偿使用制度能有效地制止多占、超占宅基地现象发生。对宅基地实行超面积收费，不是增加农民负担，只是对极少数乱占、多占宅基地者的制约措施，符合社会主义市场经济规律、土地集约利用和保护耕地的要求。

结束语

对现行的宅基地制度的完善，有助于统筹城乡发展，搞活农民经济，对建设社会主义新农村有着至为重要的意义。土地问题也将成为解决“三农”问题的核心和关键所在。

参考文献

[1]黄发儒.宅基地管理方式亟待创新[J].中国土地，2008/11.