特朗普外交，等待尘埃落定

樊吉社

美东时间2月13日，美国总统国家安全事务助理迈克尔·弗林因“通俄门”宣布辞职。事情的直接起因是弗林在特朗普候任期间两度与俄罗斯驻美大使通电话，暗示对方特朗普当政后将取消对俄制裁。弗林曾在奥巴马时期担任国防情报局局长，不可能不知道他与俄驻美大使的通话必定被监听，也不可能不知道他的作法涉嫌干政违法，但他仍然这样做了。此事既是他的傲慢粗疏使然，也反映出特朗普团队希望颠覆所谓华盛顿旧体制和老传统的冲动与任性。

弗林离职显露了特朗普政府内部混乱和涉俄丑闻的冰山一角，如果再结合特朗普竞选期间的言论、胜选后涉及外交安全事务的电话和推特表态、入主白宫以来的外交政策行动，大致可以判断特朗普政府外交政策的不确定性只增不减，当前对其外交政策的观察仍处于“雾里看花、水中望月”状态，尘埃落定尚需时日。

内政优先，外交次之

内政是特朗普政府的施政中心和工作重点。2016年7月共和党全国大会通过的竞选政治纲领、10月22日特朗普在葛底斯堡发表的“与美国选民缔约”演说，以及他入主白宫后开列出的能源改革、增加就业和推动经济增长计划等，都契合了他的竞选口号“让美国再次伟大”和“美国优先”，聚焦国内的倾向清晰明确。

特朗普在候任期间已着手采取了旨在创造就业机会、推动经济增长的行动，比如向美国空调制造商开利公司施压，促其取消将工厂迁移至墨西哥的计划；与福特公司沟通，迫其调整生产线外迁计划并宣布在密歇根州进行投资；施压波音公司降低新“空军一号”专机报价等。特朗普入主白宫后迅速签署一系列行政令，包括在取消奥巴马医保改革法部分内容之前减少病人经济负担、加快优先基础设施项目的环评和审批、强化移民执法、加强边境安全、加强对公职人员的道德约束、减少联邦法规并控制相关支出、确立金融监管的核心原则、成立任务小组研究减少犯罪的措施，等等。他还签署系列总统备忘录，以冻结联邦雇员新增数量、退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）、建设美加输油管线、重建美国军队等。

这些行政命令和备忘录涉及的内容多与国内政策相关，与特朗普的竞选承诺相一致。个别行政令或备忘录之所以涉及对外事务，例如退出TPP和备受争议、刚付诸实施即被叫停的“禁穆令”，也主要是因为与国内议程密切相关。目前来看，特朗普政府的“内向”特征明显，要通过调整国内政治、经济政策和对外安全、外交战略，达到内外兼修、重塑美国的目标，外交政策仍然“犹抱琵琶半遮面”。

特朗普的世界观和方法论

特朗普的外交政策将如何推进？2016美国大选结束后，笔者两次前往华盛顿参会、调研，所遇绝大多数专家学者表示，特朗普政府的外交存在诸多不确定性。特朗普常通过推特以简短文字宣示他的政策倾向或偏好，被戏称为“总推手”（Twitterer-in-Chief）。推文这种碎片化、随意性很强的表达显然不能展示特朗普外交的具体内容，但仍可从中大致看出他的世界观，即他如何看待美国的现状、如何看待美国所处的世界、如何看待美国在世界上的作用。

特朗普非常清楚地表述了对美国自身状态的认识。他认为美国工厂凋敝、基础设施落后、贫富分化加剧，只有在他的领导下才能重新走向繁荣，他的使命是“挽狂澜于既倒，扶大厦之将倾”。鲜明的使命感是特朗普政府外交的起点。

在特朗普眼中，美国已经衰落，而衰落的根源是自由贸易和向世界无度提供公共产品和安全保障。在特朗普的叙事结构中，国家间无时无刻不在“零和”博弈，国际贸易分为赢家和输家，美国则是在经济全球化进程中“输得最惨”的那一个。特朗普将美国存在的问题归咎于其他国家，认为美国的“产业凋敝”是其他国家不公平竞争所致，军事主导地位下降和自身基础设施失修是将预算补贴、援助他国所致。如果说奥巴马执政时期的美国更希望扮演“地球村村长”角色，外交姿态是“兼济天下”，那么特朗普政府则要回归私利至上的“财主”角色，外交姿态是“独善其身”。

特朗普的世界观决定其外交政策基本取向，如何贯彻外交目标则有赖于他的方法论。华盛顿的专家学者们谈到特朗普时喜欢强调他的商人履历，认为他非常喜欢“做交易”，特朗普本人也一再强调他能够“达成交易”。他在1987年出版的《交易的艺术》一书中提出了做交易的11个要素，胜选后也确实通过与大企业的博弈展示了其所谓“交易的艺术”：通过推特主动发起攻击，利用被攻击目标的弱点跟进攻势，进而促对手妥协，最终宣布胜利。他试图在外交领域故伎重施，收效却成败参半。他有关同盟关系的讲话引发了日本的担忧，安倍晋三去年底赴利马出席亚太经合组织领导人非正式会议时途经纽约试探特朗普，随后于今年2月携投资“大礼包”正式访美。他要求墨西哥承担美墨边界“筑墙费”，实质是要向墨征收边境税，但墨没兴趣跟着他起舞，目前双方讨论陷于停滞。特朗普候任期间打破禁忌接听台湾蔡英文祝贺电话，并通过推特挑战“一个中国”原则，但在2月与中国国家主席习近平通话时又回归“一个中国”政策。于是有人提出，喜欢做交易是特朗普的一个侧面，他的另一面是未必信守交易承诺。多变的特朗普未来如何在外交政策问题上做交易仍有待觀察，各国首脑还远未建立对他的信任。

特朗普外交安全政策班底：外围者进入中心

外交安全政策团队的构成对特朗普政府的外交风格有决定性影响。特朗普的内政外交理念难被建制派接纳，胜选后外交安全政策团队组建过程较长，充满波折，弗林辞职是各种矛盾的阶段性爆发。

特朗普组建外交安全政策团队面临的首要挑战是，他不愿吸纳那些曾经反对过他的政治精英。这些人包括曾担任驻外使节或其它要职的退休职业外交官、曾服务于从尼克松到布什历届共和党总统的内阁级高官或高级顾问、工作在中心城市的智库学者等。这些精英认为特朗普不理解美国面临的复杂挑战，对现代国际政治规律缺乏认知，又不愿接受他人意见；欠缺担任总统所需的性格气质和价值观，不能容忍歧见、不能约束自己、无法控制情绪、不假思索便采取行动、赞美对手而疏离盟友，担任总统会危及美国国家安全和人民福祉。因此，他们或签署公开信，或在媒体上发表言论，明确反对特朗普，表示即使特朗普胜选也不会在其政府中任职。因此，特朗普所能选择的合格人手有限。

目前特朗普外交安全政策团队核心成员的政治哲学和对美国政策的规划设计同样令人忧虑。极右分子史蒂夫·班农是核心成员，特朗普任命他为白宫首席战略师，还通过总统备忘录赋予他参加国家安全委员会部长委员会会议的权力。班农被认为是特朗普所有政策的设计和推动者，扮演着类似特朗普“精神导师”的角色，甚至被媒体称为“隐身总统”，而他既往发表的言论引人警惕。他在2010年和2013年的采访中称恐惧和愤怒是“好东西”“这个国家处于危机中”。他也曾称自己为“列宁主义者”，“摧毁这个国家”也是他的目标，保守主义党派失灵，需要“中右民粹主义的造反运动以对建制派施以致命打击”。加州大学教授彼得·纳瓦罗被特朗普任命为白宫国家贸易委员会主任，此人擅长宣扬中国威胁论，其研究富于想象却充满讹误，观点误导性不小。特朗普的另一位顾问凯莉安·康威和白宫发言人斯派塞也颇受诟病。

在特朗普组建外交安全团队的过程中，多个被认为非主流、极端保守、欠缺政府经验、世界观偏狭、政治哲学离谱、充满傲慢和偏见的政治圈外围人士进入权力中心，业余选手挑大梁从事专业选手的工作。特朗普本人和他的团队成员在过去一个月的作为已经在国内外引发轩然大波。迄今，国防部长马蒂斯、国务卿蒂勒森、副总统彭斯等被认为是特朗普团队中为数不多的“成年人”，并在就任后扮演了灭火队的角色，通过发表言论和出访安抚受到惊吓的盟友。

特朗普政府外交：不确定的未来

特朗普执政预示着，一向喜欢为世界树立标杆、偏好扮演领军角色的美国，现在更愿意放低身段与他国争权夺利。聚焦内政是特朗普政府的工作重心，只有外交议题与其内政议程高度重叠、密切相关之时，外交才会变得特别重要。特朗普领导下的美国正从传统外交安全立场上后撤，不再自愿付出，而是寻求他国作出更多退让，这可能导致美国与其他国家的关系在短期内趋向紧张。特朗普政府的对外政策偏好在遭遇外部抵制之后将如何演变？美国会因此转向务实还是强硬对抗？

特朗普欠缺联邦政府工作经验，他能否在执政过程中完成自我学习和自我教育，修正他的世界观和方法论？“美国优先”和“让美国再次伟大”本身并无争议，问题是他通过何种交易方式达此目标？在一个相互依存的世界，美国是否愿意与他国进行“杀敌一千，自损八百”的博弈？

特朗普构建了一个世界观偏离主流的外交安全政策团队，这个团队将形成怎样的决策架构？特朗普总统将如何领导这个个性鲜明、不愿妥协的团队？他是按照首席执行官的方式领导，为美国外交政策指明方向，然后授权政策班底完成政策目标；还是用独裁方式执政，动辄解雇不顺从他的阁员？

特朗普外交安全政策团队内部将如何互动？最近一段时期，虽然白宫办公厅主任普里巴斯与班农在媒体上“秀恩爱”，自辩“爱得不分你我”，但媒体报道称他们实际上“权斗得你死我活”。弗林曾经是权斗的重要成员，他离职后的新人选将如何处理与普里巴斯、班农的关系？白宮的顾问班底与国务院、国防部、情报部门、财政部、商务部等部门的部长们如何互动？目前来看，特朗普政府内部已有混乱不堪的表象，弗林的辞职是否会继续发酵进而引发外交安全政策团队的重组？

特朗普领导下的行政部门与国会形成何种工作关系，将影响美国外交政策的走向。虽然共和党主导了国会参众两院，但参议院在确认特朗普人事任命的过程中并没有予其特殊照顾。那些具有争议的人事任命在国会遭遇拖延和“拷问”，特朗普的一些人事任命虽获参议院确认，但也系涉险过关，听证过程和极低的支持票结果预示着未来其政策难以获得国会全心支持。不仅如此，特朗普现在还没有展示出与国会关键议员建构良好关系的意愿，国会两党也在观察特朗普的政策。一般而言，国会虽不能决策外交事务，但其影响政策形成和实施的能力不容小觑，国会议员因担心特朗普随意解除对俄制裁，已经着手立法对其进行约束。“禁穆令”出台后，特朗普政府在联邦地方法院和巡回上诉法院遭遇“滑铁卢”。美国的分权制度安排将继续掣肘特朗普的政策议程。

同等重要的是，特朗普政府的政策目标可以简单粗暴，但过程需要细致推敲。在外交领域，特朗普面临的诸多问题并不会因为其目标远大而降低难度。无论是东北亚和中东地区热点问题，还是中美和美俄大国关系，特朗普任性恣意的空间都不大。

概言之，在外交领域，特朗普不仅面临一个日趋复杂的外部世界，同样面临国内各种政治力量掣肘，他可以目标宏大，但仍需且行且珍惜。对于特朗普外交的具体形态，我们不必急于下结论，且继续观察，积极接触施加影响，等待其尘埃落定。

（作者为中国社科院美国研究所研究员）