犹太定居点问题争议再起

王震

特朗普就任美国总统以来，以色列政府一再宣布将在东耶路撒冷和约旦河西岸巴勒斯坦被占领土上修建新的定居点。2月6日，以色列议会又以微弱优势（60票赞成、56票反对）通过了一项关于被占领土定居点问题的新法案。根据这一法案，以色列政府将单方面把约旦河西岸被占领土“国有化”，并自行决定对巴勒斯坦人进行补偿。一旦这些土地成为以色列的“国有土地”，那么建于其上的大量犹太定居点也就自然而然合法了。

众所周知，阿以冲突本质上正是犹太人和巴勒斯坦人对于同一块土地的争夺。以色列这种“圈地”行为在国际上引起了广泛的批评和争议，更为巴以和平进程蒙上阴影。

一个不断变化却有着特定含义的概念

以色列的历史在某种程度上是犹太人不断移居巴勒斯坦并建立定居点的过程。但是，“犹太定居点”或“以色列定居点”则是一个不断变化却有着特定含义的概念。

19世纪末20世纪初，为了躲避欧洲各地反犹主义的迫害和杀戮，一批又一批流散中的犹太人奔赴巴勒斯坦。到1947年11月联合国通过《分治决议》时，犹太人已经建立了240多个定居点，其中一些已经发展成为颇具规模的城镇。在第一次中东战争中，以色列又将其领土从《分治决议》中的1.41万平方公里扩大到2.07万平方公里。这次战争后形成的停火线又被称为“绿线”，也是今日国际社会普遍认可的以色列国界所在。

1967年6月，以色列以“闪电战”方式发动了第三次中东战争，并一举占领了戈兰高地、加沙、西奈半岛、约旦河西岸和耶路撒冷老城，使控制区一下子扩大了数倍。战争结束后不久，当时执政的以色列工党政府接受了劳工部长伊加尔·阿隆的建议，即在被占领土上建立定居点为以色列战略目标服务，这就是著名的“阿隆方案”。阿隆倡议的实质有两点：一是通过有选择地占领土地来获取未来谈判筹码；二是通过占领约旦河谷等战略要地，增加以色列的战略纵深和国防安全。但是，以色列对被占领土的控制并未被国际社会接受，不仅阿拉伯国家以“三不”（不承认、不谈判、不缔约）方式完全拒绝，联合国和美苏等大国也明确反对。当年11月，联合国安理会通过了242号决议，要求以色列撤出“在近期冲突中所占领土”。作为一个在联合国决议中诞生的国家，这意味着1967年战争后以色列所攫取的土地在国际上是没有合法性的，而以色列在这些土地上修建的新定居点自然也得不到任何承认，这便是今日定居点问题的起源。

1978年，以色列贝京政府与埃及达成了和平协议，撤出了在西奈半岛的14个定居点。2005年8月，沙龙政府又主动撤出了位于加沙的21个定居点和8500名定居者。截至2014年，被占领土上的定居点人数约为72万～77万人（其中约旦河西岸40万、戈兰高地2.1万、东耶路撒冷30万～35万）。近期引起争议的定居点主要位于东耶路撒冷和约旦河西岸C区，面积较大的西岸控制区约有5000多平方公里。根据1993年达成的《奥斯陆协议》，西岸地区共分为三个区：A区（约占18%）主要是巴当局控制的巴方城市和居住区；B区（约占22%）同为巴勒斯坦人口密集的地区，巴解当局负责行政事务，安全事务由巴以共管；C区（约占60%）为以色列完全控制区，也是大部分定居点所在地，目前仍有10多万巴勒斯坦人生活在这里。

将冲击以色列的双重属性

除了巴以双方对于定居点土地的不同诉求外，国际社会包括以色列国内围绕定居点还存在诸多争论。

首先是关于定居点与和平进程关系的争论。在以色列国内，支持定居点建设的人不在少数，在这些人看来，将定居点与和平进程联系起来是“不恰当的”，2005年以色列从加沙单边撤离也未换来真正的和平与安全，反而引发了新的暴力冲突。反对者则认为，无论是修建隔离墙还是扩建定居点，都会形成以色列对被占领土的“事实占有”，这势必会破坏《奥斯陆协议》所确定的“以土地换和平”原则，也会让2002年安理会第1397号决议所提出的“两国方案”付诸东流。根据“两国方案”，巴勒斯坦人将在约旦河西岸和加沙建立自己的国家，并以东耶路撒冷为首都。如果西岸地区60%的土地变成以色列的“国有土地”，巴勒斯坦国恐怕永远只能成为一个联合国协议中的国家。

其次是关于定居点合法性的争论。一些以色列政界和法律界人士认为，以色列定居点政策“符合国际法”。其一，约旦单方面宣布對西岸土地的主权并未得到国际社会承认，因此西岸地区属于“无主土地”；其二，以色列是为了“自卫”而进入这些土地，可以“合法地”为了安全目的而占用这些土地。反对者则指出，1950年正式生效的《日内瓦第四公约》明确规定“占领国不得将本国平民驱赶或输送至己方所占领土”。此外，从1979年至今，安理会通过了一系列涉及定居点问题的决议，否认以色列定居点的合法性，并敦促以色列停建新的定居点。去年12月，安理会通过了第2334号决议，再次重申以色列在巴勒斯坦被占领土上的定居点活动“违反国际法”。事实上，根据以色列国内法，在私人土地上修建的定居点也是不合法的，除非这些土地被没收用以军事目的。

最后是关于定居点与以色列属性的争论。以色列是以犹太民族为主体的国家，其内阁还于2014年底通过了《犹太国家法案》，以法律形式确立了其“犹太国家”属性。与此同时，以色列还一直宣称是中东地区“唯一的民主国家”，其民主属性是以色列与西方国家关系的重要基石。然而，定居点政策将冲击以色列的双重属性。其一，如果以色列吞并了这些被占领土，犹太人在以色列未来人口结构中的主体优势或将逐步丧失，其作为全球犹太人“民族家园”的属性也将不复存在，据说2005年沙龙从加沙单边撤离时即考虑了这一点；其二，如果以色列拒绝巴勒斯坦建国，同时又拒绝给予境内巴勒斯坦人公民权，那么以色列可能会成为一个事实上的种族隔离国家。不幸的是，这一前景近年来正变得日益清晰。在1987年第一次巴勒斯坦大起义前，一些定居点还能与当地居民和平共处、互相往来，如今这种现象已近绝迹。次第建起的犹太定居点已经将巴勒斯坦人居住区分割成一个个互不相连的孤岛，成为美国前总统卡特所说的“牢墙内的巴勒斯坦”。

新的和平代价

冷战结束以来，美国在中东和平问题上一直发挥着举足轻重的作用。从《奥斯陆协议》到《怀伊协议》，再到9.11事件后提出的“两国方案”，美国不仅是和平进程的倡议者和协调人，也是和平进程的支持者和设计师。定居点问题被认为是巴以和平进程的主要障碍之一。历届美国总统几乎都明确反对以色列扩建定居点，但以色列的定居点越修越大，定居者也越来越多。由于缺乏实质性惩罚措施，以色列一直在定居点问题上和美国兜圈子。以至于有媒体认为，美国的批评对于减慢以色列的扩张步伐“毫无用处”。奥巴马政府虽然在离任前对安理会2334号决议投了弃权票，然而美国众议院随后就通过了一项协议，反对2334号决议。在奥巴马任内，美以还达成了史上最大的军事援助协议。这样的“实际支持”自然使“口头批评”相形见绌。有人甚至认为美国的大量援助是以色列推动定居点建设的主要原因之一。

随着美国开始新一轮全球战略调整，其参与中东和平的意愿和能力正在迅速下降。特朗普在大选前后，就对奥巴马的以色列政策提出了一系列批评，并表示将会把美国驻以大使馆迁往耶路撒冷。目前特朗普中东团队的核心人物也都有着超乎寻常的亲以情结。担任白宫高级顾问的贾里德·库什纳既是特朗普女婿，也是积极支持定居点建设的犹太人。新任美国驻以大使戴维·弗里德曼出生在纽约，曾在耶路撒冷的“哭墙”下举行过成人礼，自称访问过耶路撒冷上百次。他一贯反对“两国方案”，除了积极支持定居点建设和美国驻以使馆搬迁外，还建议以色列直接吞并西岸土地。前不久，特朗普在会见来访的内塔尼亚胡时更是表示，在巴以问题上美国并不坚持“两国方案”。这一表述意味着“两国方案”可能将走向死胡同，被广泛接受的“以土地换和平”原则恐将被抛弃。而新的方案不仅意味着新一轮国际博弈，还意味着新的和平代价，包括我们无法预知的暴力冲突。

（作者为上海社会科学院西亚北非研究中心秘书长、副研究员）