浅析机关事业单位养老保障制度的历史沿革

盖艳丽

[摘 要]随着社会和经济的发展，机关与事业单位原有的养老制度已经不再适应时代的发展，2015年《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》出台，机关事业单位有别于企业的养老制度已经变成了历史，我国跨入了养老制度的新纪元。本文阐述了机关与事业单位养老保障制度的历史发展变化、现状及所面临问题，并提出了相关的建议。

[关键词]机关事业；养老保障；改革；历史沿革

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.04.128

[中图分类号]F842.6 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）04-0-02

养老问题已经成为当下备受关注的社会问题。笔者是机关与事业单位养老保障制度改革的亲历者，在见证这一重要历史时刻的同时也感受着新事物诞生的阵痛、喜悦和忙碌。我们不可以只单纯地谈论机关事业养老问题，而不分析与之相辅相成的日趋成熟的企业养老制度，企业在此方面是先行者，且有很多宝贵经验值得借鉴。

1 养老保险的涵义及特点

1.1 养老保险的涵义

养老保险是国家根据相关的法律法规，当劳动者达到法定退休年龄或因病丧失劳动能力时，国家和社会提供基本生活保障的社会保险制度。论其重要性，养老保险应该位列五大险种之首。机关与事业单位的养老保险是中国养老保险的一大重要组成部分。

1.2 养老保险的特点

首先是强制性。依据国家的法律法规，单位与个人必须参保缴费才能享受相应的养老保障。其次是保障性。退休时所领取的养老保险金实际上是由国家、单位和个人共同承担，以保障劳动者办理退休手续后的基本生活。再次是普遍性。社会保险是相对于整个社会而言的，应该逐渐覆盖所有劳动者，所以说具有广泛普遍性。

1.3 机关与事业养老制度“并轨”之前的特点

首先，单位和个人不参保缴费，在职和退休人员完全由财政供养；其次，在办理退休时，养老金的计算方法是在职时最后一个月的基本工资按照相应比例计发；第三，相对于企业来说养老保障水平偏高。

2 机关事业单位的养老制度的历史发展与变迁

1951年初，《中华人民共和国劳动保险条例》由中央人民政府政务院颁布，此条例使中国的养老保险制度初现雏形。条例内容涉及企业职工的生、老、病、死，使职工觉得自身利益有了切实保障，提高了全身心投入社会主义建设的热情。1953年，政务院修改了此条例。

1955年底，《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等4个有关机关单位职工退休退职相关待遇的文件由国务院颁布。文件指出机关单位还不能立即实施劳动保险。

1978年国务院颁发《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号文件）。此暂行办法面向企业和机关事业单位，内容涉及退休条件、待遇、丧葬事宜等相关政策。

1986年，《国务院关于发布改革劳动制度四个规定的通知》（国发[1986]77号）中的《国营企业实行劳动合同暂行规定》《国营企业招用工人暂行规定》《国营企业辞退违纪职工暂行规定》《国营企业职工待业保险暂行规定》首次提出合同制工人参加养老保险的问题。并明确提出国家机关及事业单位应当参照执行。

1991年6月，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号）是有关企业职工养老制度改革的文件，明确养老保险金要实行社会统筹，并逐步建立由国家基本的养老保险、企业补充的养老保险和职工个人储蓄性的养老保险共同承担的养老保障体制。

1992年初，人事部《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，此通知中明确提出要大力推进机关与事业单位养老保险制度的改革，改变退休金由国家承包的做法。

1993年，党在十四届三中全会上通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其中城镇职工的养老保险要实行社会统筹与个人账户相结合的模式，此举乃养老保险改革的重大突破。同年，机关和事业单位进行了工资制度改革。

1994年起，福建、江苏、云南等地陆续开展机关和事业单位的养老保险改革试点工作。相关资料显示，截至1997年，全国约28个省市开展了试点工作，并且有19个省、市政府出台了省级方案，参保人数约占机关和事业单位总人数的1/3，但各地试点实施细节差别较大。试点过程中虽然有缴费，但是养老金计发办法并未出台。机关事业单位第一次试点工作以失败结束。

2000年，国务院印发《完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，通知中规定公务员和全额拨款的事业单位仍维持现行的养老制度不变。选择辽宁省作为试点，并要求试点在实践中不断总结经验，尽快完善各项政策。

2006年，机关和事业单位进行工资制度改革，更准确地说是进行收入与分配制度的改革。此次改革不同于1993年的结构工资制度改革，而是聘用制崗位管理的改革，并逐步建立起体现事业单位特点的工资机制。

2008年初，国务院通过了事业单位的养老保险制度试点改革方案，确定5省市（上海、重庆、浙江、广东、山西）率先进行试点，且与事业单位的分类改革配套进行。这是事业单位进行的第二次试点，与第一次试点工作不同的是机关单位不在此次试点范围之内。

2009年1月，国务院正式启动5个省份的试点改革工作。

2010年10月28日，《中华人民共和国社会保险法》版布，这是一部着力保障与改善民生且在社会保障不断发展与完善过程中具有里程碑意义的法律。此保险法2011年7月1日起施行。

2011年3月23日，国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》出台，此意见指出今后五年要在清理和规范的基础上进行事业单位的分类，事业单位按社会功能可分为行政职能、生产经营活动和公益服务三大类。

2012年党在十八大报告中指出要改革和完善企业与机关事业单位的社会保险制度，使社会全体都享有平等参保权利。

2014年，李克强总理签署国务院第652号令，《事业单位人事管理条例》从2014年7月1日开始施行。这是事业单位关于人事管理的第一部行政法规。《条例》的第三十五条明确指出：事业单位中的工作人员应依法参保缴费。

2015年1月3日，国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（以下简称《决定》）重磅出台，《决定》对于此次改革的基本原则、目标任务、政策措施及工作要求都有明确阐述。《决定》的发布与实施是全面深化机关和事业单位养老制度改革的具体体现，是建立愈加公平的社会养老保障制度的重大举措之一。至此，在社会上广受关注、争议颇多的“养老双轨制”正式并轨。中国的养老制度也经过了从单纯的企业保险到日趋成熟完善的社会保险的发展历程，从而逐渐形成了符合中国国情的养老保障制度。

3 事业单位养老制度现状及面临问题

3.1 事业单位养老制度现状

中国企业的养老保障制度经过不断积累完善与改进已经日趋成熟。2005年在中国养老保险历史上是最重要的一年。国务院颁发了完善企业职工基本养老保险制度的决定，此决定对个人账户、缴费比例、待遇计发办法都有重大调整，初步建立了“统账结合”这一具有中国特色的基本养老体系。2015年是中国养老保险史上意义非凡的一年，国务院出台的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》中阐述的机关事业同企业养老保险基本一致。此决定的出台打破了中国养老保险的“双轨制”。

当前，机关和事业单位已经参加养老保险并开始缴费，但征缴工作还尚未完成，养老保险的视同年限认定工作正在如火如荼进行中，养老金计算的新方法还尚未出台……也就是说机关事业单位参加养老保险的相关系列事宜正在梳理解决过程中。

3.2 我国养老金制度面临的问题及解决办法

问题一：资金来源不足。解决办法：对于社会保障工作，要不断强化法制化管理，依法参保缴费；不断扩大保险覆盖面，逐步建立国民全覆盖的、多层次的、公平的养老制度；快速建立起养老基金保值和增值的有效机制，缓解人口老龄化带来的养老基金不足的巨大危机。

问题二：养老基金监督力度不够。解决办法：依据法律规定，不断完善基金监督机制，提高管理透明度，使其规范化。社会保险的经办机构应定期将基金收支、收益和管理情况向社会公布。国家财政和审计部门应严格监督基金的运作情况，杜绝滥用及挪用养老金。

4 结 语

机关事业单位参保缴费翻开了中国养老制度的新篇章。机关与事业养老制度改革有利于促进劳动力的合理流动，是社会保障制度进步的体现，也是经济发展的必然结果，它将更有利于促进社会的公平正义、和谐发展。

主要参考文献

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