国有企业分类改革：动因、理论指导与当前实践

胡 锋

（中共上海市委党校第五分校、上海市经济管理干部学院，上海 200237）

经济·管理

国有企业分类改革：动因、理论指导与当前实践

胡 锋

（中共上海市委党校第五分校、上海市经济管理干部学院，上海 200237）

国有企业分类改革是促进国有企业同市场经济深度融合的制度创新，也是解决国有企业“盈利性使命”与“政策性使命”冲突的制度选择。中共中央国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》为国有企业分类改革提供了理论指导，央企和地方实践也基本遵循了此种分类方法，接下来应该逐步将商业一类企业的国有股权全部划转给国有资本投资运营公司进行管理，并严格区分国有资本投资公司和国有资本运营公司的职能，使国有资本运营公司专注于股权投资、国有资本投资公司专注于产业投资。

国有企业；分类改革；动因；理论指导；当前实践

一、国有企业分类改革的动因

我国的国有企业改革自改革开放以来，经历了以“放权让利”为代表的扩大企业自主经营权、以“政企分离”为代表的建立现代企业制度、以“成立国资委”为代表的国资管理体制改革三个阶段，国有企业的发展也取得了长足进步，在维护国计民生、提供公共产品和服务、带动产业发展、实现经济赶超等方面发挥了重要作用，一些优秀的国有企业也逐渐走出了国门参与国际竞争，体现国家形象。2015年、2016年上榜《财富》世界500强的大陆企业中，国有企业占比都超过了80%。但同时也应看到，国有资本布局结构仍不合理，国有企业的效率不高、腐败严重、依靠垄断获取超额利润等问题依然存在，国有企业改革还没有处于完成时。

对国有企业的改革，一直以来存在着两种不同的声音和观点，关于“国进民退”和“国退民进”的争论也一直没有停止过。一种观点认为应该实行国有企业民营化，国有资本应该完全退出。如张文魁（2015）认为，离开产权改革来推行国企市场化改革不是真正的市场化，民营化才是国企改革的终极目标，混合所有制只是国有企业产权改革的中间状态，终极状态是应该逐步的实行国有股份的有序退出，使这些企业完成彻底的市场化。[1]张维迎（2015）还进一步有针对性的提出了现有国企民营化的路径，认为这不是一个技术难题，鉴于当前大多数国企都已经上市，只需将政府持有的股份转让给民营企业或者分发给居民。[2]而另一种观点则截然相反，认为国有企业民营化将会动摇我国公有制经济的主体地位，这绝不是国企改革的出路。如陈亮（2012）针对张维迎教授将国有企业看作“未来中国成长的最主要障碍之一”提出质疑，他认为国有企业是国民经济发展的支柱而非障碍，“以‘障碍’为名而进一步降低国有企业在国民经济中的比重，达到瓦解社会主义公有制主体地位的目的”这种言论是极端错误的。[3]宋方敏（2016）认为国有经济是社会主义公有制基本的或主要的实现形式，如果没有国有企业，公有制经济就是空的，社会主义的经济基础就不存在。[4]杨卫东（2016）认为国有企业是社会主义革命和社会主义建设积累下的遗产，不能弃之不顾，而应让其在我国的社会主义建设中发挥更高功效、创造更多财富，譬如提高红利上缴比率等。[5]而且还有研究进一步表明国企民营化后，企业控制权发生了变更，非国有大股东对风险高、收益不确定的创新活动采取了规避机制，导致关联交易增加、投资减少，弱化了企业的创新动机，降低了企业的创新效率。[6]

对于上述两种观点的争论，杨瑞龙（2015）认为上述两种观点来自于不同的改革逻辑，第一种观点来自西方主流经济学逻辑，认为做大做强国有企业会挤压民营企业的生存空间，这将会使我国提出的让市场在资源配置中起决定性作用带来阻碍；而第二种观点来自政治经济学逻辑，认为国有企业的过度市场化有可能丧失公有制经济的主体地位。而在我国的社会主义制度下，第一种观点显然行不通的，这就要求在国有企业和市场经济深度融合方面进行创新，国有企业发展混合所有制和实施分类改革就是此类举措。[7]黄群慧、余菁（2013）进一步从国有企业在现实发展中存在的“使命冲突”出发，认为国有企业作为企业既要承担“盈利性企业使命”，作为国有企业又要承担“公共性政策使命”，而解决这一使命冲突的方法就是要对国有企业进行分类改革和分类治理。[8]

综上可知，国有企业改革的目标绝不是将国企民营化，使国有资本完全退出，当然也绝不是一味的“国退民进”，挤压民营企业生存空间，而是根据国有企业所处的不同领域和肩负的不同使命，进行分类改革。

二、相关文献回顾

（一）关于国有企业的分类改革

对于国有企业的分类一般有二分法和三分法，二分法主要有竞争性、非竞争性或公益类、商业类；三分法则有公益类（公共政策性）、特定功能类、一般商业类（竞争类）。

1.二分法。其实针对国有企业的分类改革，早在20多年前就有学者进行了研究。董辅礽（1995）就提出应该从国有企业的功能出发考虑国有企业的改革，建议将国有企业分为竞争性企业和非竞争性企业，而非竞争性企业又包括自然垄断类企业和以社会公益为目标的企业，自然垄断类企业应保持国有独资或国有控股，以社会公益为目标的企业必须去除其盈利性目标，确立其非盈利性质，保持国有独资；对竞争类国企，原则上应逐渐从竞争性领域退出。[9]

2015年，中共中央国务院《关于深化国有企业改革的指导意见》将国有企业分为公益类和商业类，但在商业类大类中又作了再次划分，分为处于充分竞争的行业和领域以及其它行业和领域。[10]针对这一划分，钱津（2016）认为应将非竞争性的商业类国有企业从国有企业中分流出来，将非竞争性的商业类国有企业和公益类的国有企业统一界定为公营企业，把竞争性的商业类国有企业界定为国有企业，然后分别推进公营企业和国有企业的分类改革。[11]针对两类企业的职能，王宇亮（2016）认为商业类国有企业职能是新兴产业的开拓者、产业创新的引领者、产业竞争优势的培育者、生产组织方式创新的探索者，宏观调控政策的建议、执行和传道者；公益类国企职能是公益性资本布局的实践者、公共产品价格的平抑者、公共产品质量的控制者。[12]

针对两类企业的改革，程民选、王罡（2014）认为对公益类国企，应该从提供公共产品或准公共产品的视角去界定，并对公共产品和准公共产品进行了定义，认为公共产品具有消费的非排他性和非竞争性，而准公共产品只具有一定程度的非竞争性和非排他性，依此标准，他认为石油石化和电信领域的企业都不属于公益类国企。[13]杨瑞龙（2015）认为对于公益性国企，采取国有独资；对于商业类国企中处于安全性行业、自然垄断行业的采取国有控股，其他类型的商业类国企，大型的进行产权多元化的混合所有制改革，引进战略投资者，中小型的企业则完全放开所有权，由市场决定。[7]杨卫东（2016）认为，针对商业类国企必须要有一个明确的定位，脱掉其特殊企业法人的外衣，以追求利润为目标，实行政企分开、彻底的去行政化，建立真正的现代企业制度；商业类国企是发展混合所有制经济的重点，要以投资为主、经营为辅，通过出售或扩容的形式减持国有股份，鼓励将部分国有股份转换为优先股；同时，他还认为商业类国企的过度发展做大做强会形成与民争利，挤压民营企业生存空间，不利于市场经济的发展，要鼓励其多向海外发展，限制其在国内的过度发展，防止其形成垄断。[5]

2.三分法。中国社科院工经所课题组（2014）将国有企业分类为公共政策性、特定功能性、一般商业性等三类，认为公共政策性国企的功能是提供公共产品，弥补市场失灵，改革的方向是逐步退出盈利性领域，专注于公共目标的实现；特定功能性国企的功能是实现经济赶超、支持科技进步、保障国家经济安全，改革的方向是逐步退出竞争格局趋于成熟、战略重要性趋于下降的环节和领域，专注于保障国家安全、符合国家战略要求的新兴行业和领域；一般商业性国企则应打造为真正的市场主体，通过竞争获得盈利从而实现国有资产保值增值。[14]高明华、杨丹等（2014）将国有企业分为公益类国企、垄断性国企和竞争类国企三类，其中垄断性国企包括自然垄断性国企和资源稀缺性国企；公益类国企以强制性社会公共目标为主；垄断性国企兼有社会公共目标和经济目标，可以通过上缴国库实现社会目标；竞争类国企以追求利润最大化为首要目标。对于大中型国有企业都存在业务多样化的情况，要根据其主营业务判断其偏向于某一类型。[15]柳学信（2015）把国有企业分为公益类、功能类、竞争类，认为公益类应采取国有独资、功能类采取国有独资或国有控股，竞争类则重点发展混合所有制，对三类公司的监管方式分别应采用政府监管、产业政策、竞争政策，政府对三类公司的干预强度依次降低，分别为高、中、低。[16]

（二）关于国有企业要不要从竞争性领域退出

对于国有企业要不要从竞争性领域退出，黄速建、余菁（2006）认为国有企业可以在实现国家发展战略、调节经济结构、平抑经济周期等发面达成国家干预经济的目标，现阶段受我国生产力发展水平和经济发展战略等因素所限，在较长一段时间内，国有企业作为政府干预和参与经济的工具与手段，还不应该完全从竞争性、盈利性领域完全退出。[17]黄范章（2013）也持相同观点，认为拥有一批经营性竞争性国有企业应是我国社会主义市场经济有别于资本主义市场经济的一个重要特征，因此应该退出经营性、竞争性行业和领域的应该是政府而不是国有企业。[18]国务院国资委曾于2010年要求主业不为房地产的78家央企在现有项目完成后从房地产领域退出，最近又有财政部出资的中国信达资产管理股份公司的下属二级公司“信达地产”屡屡创造各地土地拍卖中的“地王”事件发生，人们对国有企业在同民营企业的竞争中是否利用了其“特殊身份”产生了质疑，对于国有企业要不要从房地产等竞争性领域中退出，也成了值得深入研究和无法回避的现实课题。

三、国有企业分类改革的理论指导

本轮的国企改革始于十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称“《决定》”），《决定》提出了要准确界定不同国有企业功能，公益性国企要在提供公共服务方面作出更大贡献，并根据不同行业特点放开竞争性业务，进一步破除行政垄断。[19]2015年9月出台的《中央中央国务院关于国有企业改革的指导意见》（下称“《指导意见》”），是当前出台的指导国有企业改革的最高顶层设计文件，《指导意见》提出了要分类推进国有企业改革，将国有企业按照功能划分为公益类和商业类，具体见表1。

（一）商业类国企的分类改革

《指导意见》将商业类国企分为两类，主业处于充分竞争的行业和领域以及非充分竞争的行业和领域。针对主业处于充分竞争的行业和领域的国企，要进行公司制股份制改革，要积极发展混合所有制，国有控股、参股都可以，而且要着力推进整体上市，这些领域的国企重点考核内容为经营业绩、国有增产保值增值和市场竞争力；对主业处于非竞争领域的国企，包括对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，以及自然垄断行业。[10]

对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业要实行“特许经营+政府监管”为内容的改革，根据不同行业特点放开竞争性业务。[10]需要国有全资的企业，引入其他国有资本实现股权多元化，比如央企的出资方除了国务院国资委以来，还可以引入地方国资委；地方国企的出资方除了原出资的本省市国资委外，还可以引入不同省市的国资委和国务院国资委，实现国资股权的多元化。因为这类企业兼具“公共服务性+盈利性”的特征，因此，在考核中除了考核经营业绩指标外，要重点考核其服务国家战略和其对专项任务的完成情况。

（二）公益类国企的分类改革

对公益类国企，《指导意见》认为这类企业主要是保障民生、服务社会、提供公共产品和服务，应采取国有独资，但可以通过“购买服务、特许经营、委托代理”等方式，鼓励非国有企业参与其经营。对这类企业的考核，重点考核其成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，同时在考核中引入社会评价。[10]

表1 国有企业分类改革与治理①根据《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170号）整理。

此后，《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》发布，2015年12月国资委、财政部、国家发改委发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，这两个文件对国有企业的分类改革又进行了不同程度的说明，使分类改革在实践层面更具有操作性。

四、国有企业分类改革的当前实践

十八届三中全会后，新一轮国企改革开启，不论在央企层面和地方国企层面都进行了系列改革，央企层面分别在2014年和2016年选定了相关企业进行了相关改革内容的试点，地方国企中上海实行分类改革最早，其次还有山东、重庆、广东等的改革也较具代表性。

（一）央企的分类改革实践

2014年7月，国务院国资委公布了第一批国资改革试点名单，选择了中粮集团和国家开发投资公司等六家企业进行“四项改革”试点，分别为对中粮集团、国家开发投资公司进行改组国有资本投资公司试点，对中国医药集团、中国建筑材料集团进行发展混合所有制经济试点，对中国医药集团、中国建筑材料集团、新兴际华集团、中国节能环保集团进行董事会行使高级管理人员选聘、业绩考核和薪酬管理职权试点，另外选在2～3家企业进行开展派驻纪检组试点。2016年7月，国务院国资委公布了第二批央企“五项改革”试点单位，具体见表2。为进一步促进国有资本投资公司试点，国务院国资委在《关于中粮集团有限公司有关授权事项的复函》中，对中粮集团董事会从资产处置、经理层的选聘等方面进行了18项授权，这说明国资委正在将国资监管机构的权利向国有资本投资公司授权，将企业应该自主决策的事项归位于企业，同时国资监管机构的监管权限也只延伸到国有资本投资公司，不再对国有资本投资公司的出资企业进行监管。

表2 中央企业第二批国资改革试点名单①根据“国资委召开媒体通气会通报中央企业经济运行情况和国企改革进展情况”（国务院国资委网站，2016-07-18）整理。

（二）地方国企的分类改革实践

上海在2013年12月，上海发布《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》，随后于次年发布《关于推进本市国有企业积极发展混合所有经济的若干意见（试行）》。上海的新一轮国资国企改革是十八届三中全会后地方省市中启动最早的，并且首次提出了要推动企业集团整体上市。上海将国有企业分为三类，公共服务类、功能类、竞争类。对公共服务类企业以实现社会效益为主要目标，引入社会评价；功能类企业，以完成战略任务或政府重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；竞争类企业，以企业经济效益最大化为主要目标，兼顾社会效益。[20]对涉及跨类业务的企业，要实行分层分类管理，一企一策，而且每个企业的分类可以根据企业发展战略和国资布局结构要求作动态调整。公共服务类和功能类国企要实行国有全资或国有控股，竞争类国企的国有股权比例不作限定，国有资本运营公司实行国有独资，并组建了国盛集团和上海国际集团两家国资运营平台企业。2016年6月，上海市将原市金融办监管的金融类国企纳入到上海市国资委统一监管，并对外公布了上海市属47家企业的分类表，其中竞争类企业33家，包括金融类6家，产业类27家；功能类企业11家；公共服务类3家。

2016年5月，山东省出台《山东省省属国有企业功能界定与分类方案》，将国有企业分为公益类、商业一类、商业二类。公益类要求国有全资、独资或国有控股，严格限定企业主业范围，重点在提供公共产品和服务方面做出更大贡献。商业一类全部进行公司制股份制改革，宜控则控、宜参则参，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力，引入行业对标机制；商业二类要求国有资本控股、鼓励引进战略投资者，支持非国有资本参股，合理确定经营业绩和国有资产保值增值指标的考核权重，加强对服务全省经济社会发展、完成政府特定任务和发展前瞻性、战略性产业等情况的考核。[21]并对23户省管企业进行了分类，鲁信集团等17户为商业一类，盐业集团等6户为商业二类，当前省管企业中没有公益类企业。在国有资本投资运营公司建设方面，山东省分两批改建鲁信集团、山东省国有资产投资控股公司、兖矿集团、山东能源集团、华鲁控股集团、山东黄金集团、山东高速集团等7家企业、新建山东发展投资控股集团、山东省土地储备开发集团、齐鲁交通发展集团等3家企业，共计10家企业组建为国有资本投资运营公司，并准备启动第三批的改建工作。另外，山东省还分两批把省管企业的30%的国有股权划转至社保基金理事会持有，丰富了省管企业的股权多元化。2016年8月，山东省出台《省属经营性国有资产统一监管实施计划》，将44个省直部门、单位所属的616家一级企业统一纳入省国资委和省社保基金理事会的监管范围。

2016年4月，重庆市人民政府办公厅发布《关于市属国有重点企业功能界定与分类的通知》，将市属国有重点企业划分为公益类、商业一类、商业二类，在分类监管方面，公益类重点企业，着重监管其提供公共产品、公共服务的质量和效率；商业一类重点企业，重点加强对集团层面的监管，落实和维护董事会、监事会权利，积极推行职业经理人制度；商业二类重点企业，重点加强对国有资本布局的监管。[22]并同时发布了重庆市国资委和两江新区管委会监管的40家重点企业的分类名单，重庆市国资委监管企业中，公益类6家、商业一类16家、商业二类14家；两江新区管委会监管企业中，公益类3家、商业二类1家，从名单中可以看出，重庆市已将金融类国企纳入统一监管范围。另外，重庆在国有资本投资运营公司建设方面，形成了“3+3+1”设计，即改建重庆渝富资产经营集团、重庆水务资产经营公司、重庆地产集团为国有资本运营公司，重庆机电控股集团、重庆化医控股集团、重庆商社集团为国有资本投资公司，并新建了渝康资产经营管理公司，专门从事不良资产的处置和经营管理。

2014年11月，广东省人民政府办公厅印发《关于深化省属国有企业改革的实施方案》，提出2020年省属企业中有5～7家实现整体上市，每家省属企业至少控股一家上市公司，并把国有企业分为准公共企业和竞争型企业。[23]准公共企业的重大基础设施项目通过交叉持股进行混合所有制改革，优化国资布局，做强做大，进一步增强控制力、影响力和带动力；竞争性企业通过发展混合所有制经济，规范公司法人治理结构，进一步增强活力和竞争力，二级以下竞争类企业基本发展成为混合所有制企业。将恒健投资控股有限公司打造为国有资本运营公司，推进粤海控股集团组建国有资本投资公司试点。

五、结论与建议

虽然我国的国企改革已经经历了30多年的历程，但改革仍处于进行时，对国企改革两种不同思路的争论也一直没有停止过，国企民营化的思路根植于西方经济学逻辑，在我国目前尚不完善的市场经济条件下显然是行不通的，而且这也有悖我国当前的基本经济制度。习近平书记在2016年7月召开的全国国有企业改革座谈会上强调必须理直气壮做强做优做大国企，不断增强活力、影响力和抗风险能力，总书记的讲话为国有企业改革指明了方向，消除了杂音。针对国有企业在实践中面临的“盈利性使命”与“政策性使命”的冲突，对不同企业进行功能界定和分类改革正是处理这一冲突的良策。

2015年出台的《中共中央、国务院关于国有企业改革的指导意见》是当前指导国企改革的最高顶层设计文件，为国有企业分类改革提供了理论指导。《指导意见》将国有企业分类公益类和商业类，对商业类国企又根据是否处于完全竞争性领域再次做了区分，并且提出了“谁出资谁分类”的原则，为地方国企的分类改革提供了自主操作的空间。从目前地方国企的分类改革中，大多将国企分成了三类，第一类为公益类（或公共服务类），第二类为商业一类（或竞争类），第三类为商业二类（或功能类），这种分类方法基本和《指导意见》一致，只是将商业类中处于完全竞争行业的企业界定为商业一类或竞争类，将处于非完全竞争领域的企业界定为商业二类或功能类。公益类国企以提供公共产品和公共服务为目标，主要实行国有独资，要逐渐去除其盈利性目标，重点考核其成本控制、提供产品和服务的质量、效率，引入社会评价；商业一类国企为发展混合所有制经济的主体，对国有股权比例不作限定，重点考核其经营业绩、国有资产保值增值和市场竞争力；商业二类国企介于公益类和商业一类企业之间，兼具盈利性和公共服务性，要实行国有控股，鼓励非国有资本参股，考核中除了考虑盈利性指标权重外，要重点考核其服务国家战略和所承担特殊任务的完成情况。

国务院国资委分两批选择央企进行国有资本投资公司和运营公司的试点，地方国企中也相继通过改建或新建成立了国有资本投资运营公司，有的省市只笼统的叫作国有资本投资运营公司，没有对投资公司和运营公司进行职能区分，应该明确区别为股权类国有资本运营公司和产业类国有资本投资公司，而且对运营类公司要只负责股权运营，做到不控股、不合并报表，股权比例限定在30%以下；对投资类公司，要持股相对集中，扮演战略投资者的角色，参与投资企业的重大决策，发挥产业整合、产业结构优化升级和提升产业竞争力的作用，以及通过投资运营公司的实质性运作来促进国有企业的混合所有制改革。[24]针对当前由国企“地王”事件引发又一次对国有企业要不要从竞争性领域退出的置疑，可以将国企分类后处于商业一类（竞争类）的国企股权全部划给国有资本投资公司或运营公司，由投资运营公司根据产业发展战略和公司经营状况选择国有股权是否退出，针对当前房价的持续过快上涨已经严重影响到信贷投向和实体经济发展，可以考虑首先将国有股权从房地产领域逐步退出。

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[20]中共上海市委上海市人民政府关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见[N].文汇报，2013-12-18（02）.

[21]解读《山东省省属国有企业功能界定与分类方案》[EB/ OL].（2016-06-12）[2016-09-12]http：//www.sdsgzw. gov.cn.

[22]重庆市人民政府办公厅关于市属国有重点企业功能界定与分类的通知[EB/OL].（2016-05-10）[2016-09-15] http：//www.sasaccq.gov.cn.

[23]广东省人民政府印发关于深化省属国有企业改革的实施方案的通知[EB/OL].（2014-10-22）[2016-09-15] http：//www.gdgz.gov.cn.

[24]胡锋.现阶段发展混合所有制企业应重点解决好的几个问题[J].湖湘论坛，2016（1）：103-107.

责任编辑：叶民英

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1004-3160（2017）02-0088-07

2016-12-06

国家社会科学基金重大项目“国有企业改革和制度创新研究”（项目编号：15ZDA026）；上海市委党校（行政学院）系统2015年度青年课题“混合所有制企业竞争力与股权结构关系研究”（项目编号：2015KT-DX03）。

胡锋，男，山西翼城人，中共上海市委党校第五分校、上海市经济管理干部学院主任科员、经济学博士，主要研究方向：国企改革、经济体制改革。