棉花支持政策对新疆节水灌溉发展的影响

毛德敏，李晓飞，刘维忠

(1.新疆农业大学经济与贸易学院，乌鲁木齐 830052；2.新疆农业职业技术学院，新疆 昌吉 831100；3.新疆水利水电勘测设计研究院勘测总队，新疆 昌吉 831100)

新疆作为国家优质棉生产基地和最大的商品棉生产基地，棉花总产、单产、调出量等已连续21 a位居全国首位。新疆约有50%的农户( 其中70% 为少数民族) 从事棉花生产，农民纯收入的1/3来自植棉收入。棉花种植业已经成为新疆农业发展的主导产业，在促进新疆经济发展和农民增收中发挥了重要作用。2014年新疆棉花总产量为451 万t，占全国棉花产量的73.2% ，棉花生产在全国占有绝对优势，形成了“中国棉花看新疆”的局面。新疆棉花战略地位的形成受益于各种政策对棉花生产的支持。

1 棉花支持政策概述

1.1 棉花良种补贴政策

我国从2007年开始对棉花种植实行良种补贴政策，补贴标准为225 元/hm2。新疆按照国家要求制定了《2007年新疆维吾尔自治区棉花良种推广补贴项目实施方案》，对使用优质良种的棉农给予良种补贴。到2009年新疆棉花良种补贴已实现全覆盖，棉花良种补贴政策的实施有利于促进棉花产业稳定发展和农民持续增收，对农户扩大棉花种植面积和提高产量起到了一定的推动作。据张杰等(2012年)调查结果显示，46.94%的农户认为使用良种可以提高产量，64.29%的农户表示“在现有补贴标准下愿意扩大种植面积”[1]。新疆棉花种植面积占比由2006年的28.61%提高到2010年的30.12%，棉花产量占比由35.52%提高41.59%，这说明棉花良种补贴政策对促进棉花生产取得了良好效益。

1.2 棉花保险政策

新疆属于自然灾害频发地区，给农业生产带来极大风险，棉花种植也不例外。早在1982年开始，中国人民财产保险公司就开办了棉花保险业务，但是由于保障程度且保费相对较高，农民投保积极性不高。2007年国家对农业保险保费进行补贴试点，新疆制定了《新疆维吾尔自治区政策性农业保险保费补贴管理暂行办法》，按照规定，投保人只需承担20%的保费，其余由财政补贴，这大大减轻了农民的负担。农业保险补贴政策的实施使新疆棉花保险得到快速发展，参保面积和参保率不断提高。截至2014年7月底，新疆棉花保险承保面积已达到173.2 万hm2，参保率为90%，棉花保险单位平均保险金额由2011年的9 000 元/hm2，增加到2014年的1.284 万元/hm2，保障程度大幅提高[2]。事实证明，对棉花保险保费进行财政补贴，有效促进了农民参保的积极性，同时也推动了新疆棉花生产。

1.3 棉花临时收储政策

2010年，国内棉花价格在经历了 “过山车”式的涨跌后，为了稳定棉花价格，保护农民利益，从2011年开始我国实施了为期3 a的棉花临时收储政策，即“棉农种多少，国家收多少”[3]。棉花临时收储期间，籽棉平均收购价格在8.4～9 元/kg，基本保持稳定，棉农种棉收益得到保障，提高了棉农种棉的积极性。由于棉花临时收储政策的实施，新疆棉花种植面积由2010年的146.06 万hm2增加到2013年的171.83 万hm2，增长了17.64%，产量由2010年的247.9 万t增加到2013年的351.8 万t，增长了41.91%。同时，棉花面积与产量占全国的比重也由2010年的30.12%和41.59%提高到39.54%和55.85%(见表1)，占据了全国棉花产量的半壁江山。

表1 2006-2014年新疆与全国棉花生产情况

注：数据来源于新疆统计年鉴和中国统计年鉴。

1.4 棉花目标价格补贴政策

2014年棉花目标价格补贴政策开始在新疆试点，取消棉花临时收储政策，政府不再干预棉花市场，棉花价格由市场供求决定。当棉花市场价格低于目标价格时给予棉花生产者相当于目标价格与市场价格差价的补贴。新疆地方实行“面积+交售量”的补贴方式，即60%按种植面积补贴 ，40%按籽棉交售量补贴。从2014年棉花目标价格补贴政策实施情况来看，补贴在一定程度上保证了棉农收益[4]，促进了棉花下游产业发展[5]，对稳定新疆棉花生产、提高棉花品质和推动种植业结构调整起到了积极作用。据黄季焜等(2015年)人调查显示，“如果2015年取消目标价格政策”，有53%的农户表示将会减少棉花种植面积[5]。受益于棉花目标价格政策实施，2015年新疆棉花产量相对稳定，为350.3 万t，全疆调减棉花种植面积34.06 万hm2，种植业结构得到进一步优化。

1.5 信贷政策

农业的发展离不开金融的支持，近几年新疆涉农金融机构也出台了服务“三农”的信贷政策，加快了服务“三农”的步伐。全疆涉农贷款余额由2007年的1 100.58 亿元增加到2014年的5 451.3 亿元，增长了近4倍。涉农贷款投入的增加带动新疆第一产业产值增长了1.45倍，农民家庭经营收入比2007年翻了近一翻，有力推动了新疆农业经济的发展和农民增收。其中新疆农村信用社以“立足农村，服务三农”为宗旨，充分发挥了其支农主力军的作用，2014年涉农贷款余额比2007年的增长了10倍，高于全疆涉农贷款增速。截止2015年6月末，涉农贷款余额为994.56 亿元，占全部贷款余额的84.91%，其中农户小额信用贷款余额184.25 亿元，农户联保贷款余额300.55 亿元(见表2)，为农业发展提供金融支持。同时农村信用社和农业银行是棉花种植贷款的主要供给者，两家金融机构提供的棉花种植贷款占全疆棉花种植贷款的70%以上，有力促进了新疆棉花生产规模的扩大和机械化水平的提高。

新疆棉花生产形成现在的规模与产量，除了上述政策的支持外，节水灌溉技术的应用也起到了十分重要的作用。由于新疆全年降水量仅有150 mm，而年均蒸发量达到1 500～3 000 mm，气候干旱，降水稀少，是我国典型的干旱地区[6]，农业灌溉用水占到全部用水量的95%，没有水就无法进行农业生产。面对农业灌溉用水居高不下和新疆水资源紧缺的矛盾，尽快全面推广高效节水灌溉技术，扩大农业节水灌溉面积，对缓解新疆用水矛盾和促进社会经济发展十分重要。棉花作为新疆重要的经济作物，也是种植面积仅次于粮食的农作物，必然成为农业节水灌溉的重点。因此，新疆针对棉花种植一系列政策的实施，也有利于促进新疆节水灌溉的发展。

2 新疆农业节水灌溉取得的成效

新疆是典型的“绿洲经济、灌溉农业”，“水利是实现新疆跨越式发展和长治入安的基础性工程，水利兴则新疆兴”。因此，新疆政府高度重视水利建设，尤其是发展高效节水项目，并从政策上给予一定的引导与支持。 例如，2008年新疆做出大力发高效节水的决定， 2009年出台对高效节水的耕地进行财政补贴政策，补贴标准为1 500 元/hm2；2012年把农业高效节水灌溉工程纳入自治区重点民生水利工程之中，将补贴标准从3 000 元/hm2提高到4 500 元/hm2[7]。同时还制定出台了《自治区农业高效节水灌溉工程标准化、规范化建设及运行管理办法》、《自治区高效节水示范区建设项目管理办法》等政策。

表2 新疆涉农贷款与全部贷款情况

注：数据来源为新疆金融统计60年、新疆统计年鉴和人民银行乌鲁木齐中心支行。

在这一系列政策的推动下，2009-2013年，中央和新疆财政共投入财政资金55亿元用于高效节水建设，带动各方面累计投入180多亿元，高效节水灌溉面积增加到 164.67 万/hm2。节水灌溉农作物品种由单一的棉花逐步扩大到番茄、辣椒、打瓜、小麦、玉米等，高效节水灌溉技术的应用使农作物平均每公顷水费下降了120 元，肥料节省150 kg，人工成本节省750元[8]；带动棉花等经济作物增收1.050 万元/hm2[7]。 2014和2015年新疆高效节水灌溉面积新增20和20.13 万hm2，全疆高效节水灌溉面积累计达到204.8 万hm2，占灌溉总面积的43%，农业灌溉水有效利用系数由2010年的0.48提升到2015年的0.52[9]。农业高效节水工程的建设有利于缓解新疆水资源紧缺问题，促进新疆新水资源可持续发展。

3 棉花支持政策对新疆节水灌溉的影响

为了进一步说明棉花支持政策对新疆节水灌溉发展和影响，本文把上述棉花支持政策分为两类，即财政支农政策和信贷支农政策。分别用财政支农投入X1和涉农贷款X2表示财政支农和信贷支农的力度，用节水灌溉面积Y表示新疆节水灌溉发展情况。以下就以X1、X2分别作为解释变量，以节水灌溉面积作为被解释变量，分别研究财政支农政策和信贷支农政策对新疆节水灌溉的影响(见表3)。

3.1 财政支农政策对新疆节水灌溉发展的影响

新疆从“九五”期间就开始实行农业节水灌溉建设，其建设资金主要依靠中央和地方财政资金，由于投入资金有限，农业节水灌溉进程发展缓慢。从表3可以看出，直到2006年以后，高效节水才得到快速发展并形成一定的规模，这期间财政资金的投入起到一定的推动作用。为了分析财政投入对农业节水灌溉建设的影响，本文用农林水事务财政支出近似代替财政支农投入X1，用节水灌溉面积Y代替农业节水建设的效果,对节水灌溉面积和财政支农投入做散点图(见图1)。

从节水灌溉面积与财政支农投入散点图来看，节水灌溉面积与财政支农投入大致呈线性关系，计算其相关系数r=0.913 8，说明节水灌溉面积与财政支农投入之间呈较高的线性相关关系。由此，节水灌溉面积与财政支农投入的关系初步确定为一元线性回归模型见下式。

表3 节水灌溉、财政支农投入与涉农贷款情况

注：数据来源于新疆统计年鉴和新疆金融统计60年。

图1 2001-2014年新疆节水灌溉面积与财政支农投入散点图

Y=C+X1+μi

(1)

用运Eviews7.2对软件对模型式(1)进行普通最小二乘法回归，估计结果如下：

Y=135.845 3 + 0.252X1

t=(18.492 3) (7.794 5)

P=(0) (0)

R2=0.835 1

(2)

从以上回归方程看，R2=0.835 1,说明回归方程的拟合优度需有进一步提高。因此，对式(1)两边分别取对数后，再进行普通最小二乘法回归，结果如表4所示。

表4 财政支农政策与新疆节水灌溉实证分析结果

根据分析结果，得到回归方程为：

logY= 4.300 1+0.188 7 logX1

(3)

从实证分析结果看，式(3)的R2比式(2)明显提升，因此选择式(3)作为回归模型。R2=0.937 7说明模型整体拟合优度较好，即解释变量“财政支农投入X1”对被解释变量“节水灌溉面积Y”绝大部分差异做出了解释。财政支农投入每增加1%，会促进农业节水灌溉面积增加0.19%。也就是说财政资金对农业的投入会带动农业节水灌溉发展。

3.2 信贷政策对新疆节水灌溉的影响

由于涉农贷款数据中，2011年以前的数据取值农业贷款，与2011年后涉农贷款口径不同，同时2011年我国开始实行棉花临时收储政策，因此在研究信贷政策与新疆节水灌溉的关系时引入了一个虚拟变量，以研究临时收储政策前后信贷政策对新疆节水灌溉的影响。构建模型如下：

Yt=α0+α1Dt+β1Xt+β2DtXt+μt

(4)

式中：Y为节水灌溉面积；X为涉农贷款；D为虚拟变量。

(5)

用运Eviews7.2软件进行回归分析分析，结果如表5所示。

表5 信贷支农政策与新疆节水灌溉实证分析结果

对上述回归结果进行显著性检验时发现，在显著水平α=0.001，查t分布表中自由度为9(n-k-1=9)的相应临界值，得到t0.000 5(10)=4.781，可见模型中所有变量的t值都大于该临界值，说明解释变量通过了显著性检验。查F分布得到临界值F0.05(4，9)=3.63，模型中的F=44.05>3.63，且F统计量对应的概率为0，表明模型整体显著。因此回归方程为：

Yt=95.579+0.295X2t+168.985Dt-0.303X2Dt

(6)

临时收储政策前：

Yt=95.579+0.295X2t

(D=0 2001

(7)

临时收储政策后：

Yt=264.574-0.008X2t

(D=1 2011≤t≤2014)

(8)

从上述结果来看，在棉花临时收储政策实施前，金融机构对涉农贷款供给的增加，有助于新疆节水灌溉的发展，涉农贷款每增加1亿元，会促进节水灌溉面积增加0.295 万hm2。在2011年之前，棉花种植比较收益较高，激发了农民种棉的积极性，农民为提高产量会增加对棉花种植的投入，这其中包括对棉田节水设施的投入，因此涉农贷款的增加促进了节水灌溉面积的扩大。而临时收储政策实施后，涉农贷款对农业节水灌溉的促进作用不明显，反而略有下降。可能的原因是在临时收储期间棉花价格相对稳定，促进棉花种植面积扩大，同时棉花种植成本尤其是人工成本却年年攀升，为了节省投资，农民对新扩大的种植面积减少节水投入；另外，大部分农户认为节水灌溉的应用不是棉花增产的关键因素，因此在棉花收益有保障的情况下，农户为选择最小投入可能会放弃节水投入。节水灌溉是农业生产诸多投入要素之一，综合考虑来看，涉农贷款主要用于对农业生产的投入，因此整体上还是对节水灌溉有一定的促进作用。

4 促进节水灌溉发展的政建议

2016年中央1号文件提出要“把农田水利作为农业基础设施建设的重点”，“大力开展区域规模化高效节水灌溉行动，积极推广先进适用节水灌溉技术”。新疆是典型的“绿洲经济、灌溉农业”，“水利是实现新疆跨越式发展和长治入安的基础性工程，水利兴则新疆兴”。作为种植面积最大的农作物-棉花，有责任也有义务承担农业节水灌溉的重任，因此，本文从棉花支持政策角度提出以下建议。

(1)增加财政对棉花生产的支持力度。一是提高棉花良种补贴标准，由目前的225 元/hm2提高到450 元/hm2，增加棉花良种实际使用率；二是加快棉花高产示范田建设，充分发挥示范效应，带动农业节水灌溉技术的推广和应用；三是提高棉花保险的保费补贴标准，降低农户承担比例，让棉花保险投入常态化；四是增加农资综合补贴和种棉补贴以鼓励棉农增加对棉花的投入以增加产量。五是完善棉花目标价格补贴政策使棉农种棉收益得到保障。棉花生产需要投入许多生产要素，依据生产理论，单凭某一生产要素投入的增加不会使产量一直上升，只有各生产要素之间达到最优配比，才会实现生产者利益最大化。因此加大财政对棉花生产各个环节的支持力度，才能充分发挥各生产要素的综合效果，实现棉花增产，农民增收，节水增效。

(2)增加金融对棉花生产的支持力度。2015、2016年中央1号文件连续两年提出推动金融资源向农村倾斜。新疆有一半的农民从事棉花生产，从土地承包费、农机具、种子、肥料、地膜等农资到田间管理、棉花采摘等都需要金融支持；农户扩大棉花生产规模、改进种植技术也需要金融支持；现代化的农业生产及产业化发展更需要金融支持。因此，各金融机构应积极转变经营观念，主动服务于农村市场。一是积极创新金融产品与服务，特别是针对棉花种植大户、家庭农场与农民合作社等新型经营业主体的金融需求，可以提供“量身定制”的产品；二是拓宽抵押物的范围，积极开展土地承包经营权、宅基地使用权、水权、大型农机具等抵押贷款和融资租赁服务，解决农户贷款难问题；三是与保险、担保机构、产业龙头企业合作，开展“银行+保险”、“银行+担保机构”、“银行+企业+农户”等贷款方式，降低信贷风险；四是加快新型金融机构、民营银行的建设步伐，鼓励其在农村地区设立营业网点，增加农村地区的资金供给；五是利用“互联网 + 农业”和农村电子商务发展的契机为农户提供线上、线下信贷服务。金融在推动棉花种植由传统种植模式向规模化、现代化种植模式发展的同时，必定要实现农业节水灌溉，促进新疆节水灌溉向信息化、智能化的方向发展，提高农业用水利用率，有效缓解农业用水紧缺问题。

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