美国农业环境治理法治化实践及其启示

吴纪树

(中共重庆市万州区委党校， 重庆 404100)



美国农业环境治理法治化实践及其启示

吴纪树

(中共重庆市万州区委党校， 重庆 404100)

农业环境治理已成为世界各国必须直面的议题。经过不懈的探索，美国在农业环境治理方面走出了一条法治化道路，给其他国家提供了诸多有益的经验和借鉴。归纳起来，其成功经验主要表现在：完备的法律制度是基础，严格的执法管理是保障，科学的治理原则是灵魂，广泛的公众参与是核心。我国农业环境状况不容乐观，美国的成功实践启示我们在农业环境治理中，必须树立农业环境治理的法治意识，完善农业环境治理的法制建设，规范农业环境保护的执法监督，拓宽农业环境治理的公众参与。

农业环境；治理法治化；美国经验；农业法

农业环境治理业已成为世界性难题，美国历史上同样经历过土壤污染和侵蚀、水体污染等农业环境恶化问题，严峻的环境形势引发了美国著名的环境保护运动，也逐渐促使美国农业环境治理朝着法治化的方向发展。1985年出台的《食品安全法》是美国农业环境保护的转折点，该法第一次真正地将环境保护理念纳入农场法体系，并将农业环境保护确立为政府明确追求的重要目标之一[1]。从此，美国农业环境治理迈入了法治化的轨道，经过多年的实践探索，美国成为世界上治理农业环境问题的典范国家之一，其他国家纷纷展开对美国农业环境治理实践的研究和总结，企图从中寻找一些成功的经验帮助破解本国农业环境治理困境。目前，我国农业环境保护同样面临着严峻的考验，美国的成功探索和有益经验亦能为我国环境治理提供一些参考与借鉴。

一、美国农业环境治理的法制建设概况

美国在农业环境治理上制定的法律法规比较多，归纳起来，现行的农业环境法律体系大体上由基本法律制度和专门法律制度两方面组成。当然，除了联邦制定的法律法规之外，各州也制定了很多自己的农业环境治理规范。限于篇幅，笔者仅就一些具有代表性的立法作简要评介。

(一)农业环境治理基本法律制度

在美国现行的环境法律体系中，起统领指导作用的是1970年由尼克松总统签署生效的《国家环境政策法》(NEPA)。该法确立了美国国家环境保护政策的定位、原则和目标，NEPA第2条规定该法的主要目的是宣布一项国家环境政策，通过各种务实可行的方法和举措阻止或者减少对环境、生物圈的损害，提升人类的健康与福祉，强化民众对国家重要生态系统和自然资源的认知，并设立专门机构——国家环境质量委员会(CEQ)来协助总统及联邦政府管理相关事务，以求实现人与环境之间的和谐统一。由此可见，NEPA并不致力于解决具体的环境破坏与环境污染问题，而是旨在将国家环境治理纳入法治轨道，“将人类环境质量的期待利益在联邦政府层面实现制度化”[2]288。毋庸置疑，NEPA在整个美国环境法律制度体系中居于上位法的地位，是美国农业环境法律制度建构的指针，为美国解决农业环境问题提供了基本法律依据。

此外，“农业法案”是美国农业发展的基本法律制度，农业环境保护方面的法律规定也是其重要内容。1933年美国颁行第一部《农业法案》，此后为适应时代变迁之需要已经过数次修订。《2014年农业法案》(FarmBill2014)是美国现行的“农业法案”。尽管与《2008年农业法案》比较来看，农业政策项目种类大幅减少了，但它强化了对耕地项目的支持，并重启了环境遵从条款，强化了农业保险与环境保护政策的协同作用。据美国国会预算办公室估计，新“农业法案”通过后的5年时间内总预算将达到约4 890亿美元，其中6%用于农业环境治理[3]，由此可见美国对农业环境治理的重视。

(二)农业环境治理专门法律制度

美国农业环境治理的专门性立法比较全面，几乎涉及农业环境治理和保护的方方面面，笔者在此仅对其中较为典型的农地保护、水体保护和农药监管3个领域的专门法律制度作简要归纳和介绍。

1.农地保护法律制度。美国在土地保护方面已经形成了非常系统全面的法律体系，主要见于《土地法》《泰勒放牧法》《土壤保护法》《水体保持和国内生产配给法》《土地储备计划》《联邦土地政策和管理法》《土壤和水利资源保护法》《农地政策保护法》《联邦农业发展和改革法》《农业风险保护法》等。其中，《农地政策保护法》是农地保护的主要法律依据，而《土壤保护法》和《土壤和水资源保护法》则重点围绕耕地储备、土壤保护、用地养地相结合等规划了一系列长远计划，明确了土地使用主体的具体法律义务和联邦政府(主要是农业部)的行政权限[4]。

2.水体保护法律制度。农业水体污染是美国水体水质恶化的重要原因之一，现行的规制农业水体污染、保护农业水体水质的法律主要是《联邦水污染控制法》(CWA，亦称《清洁水法》)。该法第101条(a)款确立了近乎苛刻的治理目标，体现了美国不计成本的环境治理决心，因为它要求美国领域内的整个水体都要保持化学、物理和生物的完整性。形象的描述就是，禁止向可航行水域排放任何污染物，确保国家水域(The Nation’s Waters)无论在哪一河段都能够钓鱼和游泳[2]607。值得注意的是，《联邦水污染控制法》的法律规范以技术性规范为主，因此可操作性非常强，这为美国治理农业水体污染提供了非常重要的效力保证。

3.农药监管法律制度。农药监管是美国农业环境治理的“重头戏”之一，这方面的立法包括《联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂法》《联邦食品、药品和化妆品法》《联邦环境农药监管法》《农药登记改进法》《食品质量保护法》等，这些法案将美国农药从生产、销售到使用的全过程纳入了法律控制的轨道。其中《联邦杀虫剂、杀菌剂和灭鼠剂法》(FIFRA)是一个全面的农药监督法案。“它是一种要求农药生产前先审查其所带来的任何风险的许可性法规。新农药在美国环保局注册之前，行政机关必须审查该产品的风险和收益信息。”[5]142因此，风险与效益的平衡是该法案的最大特质，它的主要内容是要求所有的农药产品都必须进行登记，禁止销售未在美国环保局注册的农药杀虫剂。

二、美国农业环境治理法治化的实践经验

(一)完备的法律制度

众所周知，美国是一个具有判例法传统的国家，遵行先例是判例法系的基本原则，因此其法律规范多散见于法院判例之中。但是在环境治理方面却相反，美国在环境治理上进行了许多成文法的努力。如前所述，联邦每4～5年就会出台一部“农业法案”以作为具有全国普遍效力的基本法律规范，除此之外，联邦政府或州政府还会适时颁行专门性农业法规、补充法规(条款)及其调整法案等等。美国在农业环境治理方面的立法不仅数量可观(例如关于农业资源方面的法律已达10余部)，而且涉及农地水域保护、土壤污染修复、耕地质量保护、农用物资监管、农业环境监测、野生动物保护、草地资源保护等土地、水体、生态旅游的方方面面，前文已对此作了比较详细的介绍，故不再赘述。总而言之，美国全面成熟的环境治理法制建设为世界各国环境治理提供了诸多参考和借鉴。

(二)严格的执法监督

农业环境治理法治化是一项系统工程，它有赖于立法、执法、司法等各个方面的联动发力。美国在农业环境治理方面成效显著，除了得益于完备的农业环境法律体系之外，还得益于其严格的法律执行和监督。美国对环境刑事违法行为的处罚极其严厉，例如：美国《清洁水法》对“明知违法行为会危害人类健康”的违法行为的处罚最高可达15年监禁和25万美元的罚款。此外，违法者在牢狱之灾和巨额罚款之外还可能面临禁止合同和贷款行为的处罚。概括起来，美国农业环境治理中严格的执法管理主要有以下几个突出特点和优势：一是执法主体明确，EPA(美国联邦环保部)享有绝对的执法权，也可授权各州政府在法律规定的范围内行使执法权；二是执法相对人范围宽泛，一切违反环境法律规定的行为人(甚至包括政府及其部门)都是环境执法相对人；三是执法手段多样，包括签发执行命令(类似于我国的“责令停产停业”“责令重新安装或使用”)、行政罚款、刑事诉讼等[6]。美国农业环境执法权比我国环境执法权的外延要宽泛，它不限于行政执法，还包括环境司法和公民诉讼。可以说，美国建立起了“从投入品到农田”“从农田到餐桌”的一整套严密而严格的全程跟踪监管执法体系。

(三)科学的治理原则

科学的治理原则在美国农业环境保护立法和治理实践中起到了重要的引领、推动作用，这也是美国农业环境治理成效显著的重要经验之一。“原则”是整个治理系统的中枢神经。解析美国农业环境治理庞大的法治体系，归纳起来有两大科学治理原则。一是一体化防治原则。美国早期的农业环境治理主要是对单个污染媒介进行针对性控制，这种分割式的治理方式导致污染控制的效果并不明显，甚至出现大气、水体和土壤交叉污染的情况。后来美国逐渐探索出在不同污染媒介中实现一体化污染防治(Integrated Pollution Control)[7]的路径，从而形成了由风险预防型农业环保法、过程控制型农业环保法与末端控制型农业环保法所构成的多维一体综合防治网络。二是联邦与地方联动治理原则。由于美国联邦制国家的特点，地方各州具有较大的自主权，因此美国几乎只有在涉及国家利益时才能出现联邦与地方相互配合的情景，而美国环境治理就是这不多的例外之一。在制度设计上，完备的法律体系对联邦和州政府及其农业环境治理执法部门的职能职权进行了规定与划分，并设置了相应的司法审查条款，环境立法的联邦化从制度上确保了执法统合协调、有据有序；在运行机制上，联邦政府与各州开展广泛的农业治理研究与合作，并授权联邦环保部为各州政府提供资金援助和技术支持。

(四)广泛的公众参与

美国农业环境治理取得成功，最重要的原因是他们兑现了对公众参与国家环保行动的承诺。“国会通过整合到几乎所有的联邦监管法规中的公民诉讼条款，使公众谋求司法协助，以确保环境法律的实施和执行。美国国家环保局的环境影响评估要求已被世界各地广泛效仿，成为公众督促行政机关考虑自己行为的环境后果的重要工具。”[5]30具体来说，保证公众的广泛参与主要有三大举措。一是通过法制教育增强人们环境保护的主体意识。美国在1970年专门就公民环境教育颁布了《环境教育法案》，明文规定政府在环境发展教育方面的职能职责。1990年又颁布了《国家环境教育法》，建立了专门的环境教育管理机构——环境教育办公室及咨询委员会。在这些法案中，农业环境保护教育是主体内容之一。此外，美国还通过在中小学增加环境保护普及课程、在大学开设环境保护相关专业、利用各种媒体进行宣传报道等手段提高公众环保意识。二是公民诉讼制度保障人们环境保护的主体参与。时至今日，环境公民诉讼条款(citizen suit provision)已经成为美国环境法的一项基本制度，并被称为环境法的本质、核心。环境公民诉讼的初衷和益处在于：作为保障环境保护法律实施的基本手段，公民的积极参与确保了法律实施的良好效果，他们督促企业遵守环境法律，督促政府和法院积极实施环境法律，成为“行政机关不作为的消毒剂”(antidote to agency inaction)[8]。三是环境影响评价巩固人们环境保护的主体地位。美国《国家环境政策法》第102条确立了环境影响评价报告的义务性规定，环境质量委员会负责协调各联邦行政机关的合规事项，每一项可能对环境质量造成影响的行政决策都必须提供详细的评估说明和报告，以保证“人类环境”的可持续发展性，保证环境正义的实现，捍卫每个公民在环境资源中的主人翁地位。

三、对我国农业环境治理法治化建设的启示

诚如有学者指出，人类千百年来所追求的正义价值的范围已经从过去的“人类正义”扩展到了今天的“环境正义”[9]。改革开放以来，我国农村经济社会发展取得了巨大成就，但随着“发展之窗”的打开，整个国家的农业环境也经历着“风雨洗刷”。我国农业生态环境已经呈现失衡态势：农业资源供需矛盾突出，普遍存在过度利用现象；农业生态环境破坏严重，水土流失严重，沙尘天气增加，自然灾害频发，可耕地急剧减少；农业污染不断加剧，以水污染为例，环境保护部《2014年中国环境状况公报》显示，全国废水中主要污染物总排放量为2 294.6万吨化学需氧量+238.5万吨氨氮，其中农业源主要污染物总排放量为1 102.4 万吨化学需氧量+75.5万吨氨氮，可见农业废水污染已经到了相当严重的程度[10]。作为农业大国，我国农业环境的日趋恶化已经严重动摇中华民族几千年来赖以发展的物质根基，而传统农业环境的管理成效寥寥，尽管农业环境治理涉及经济、社会、文化、技术、体制等多个方面，但“法律失灵”(法律保护缺失)是其中一个非常重要的因素。现代社会，法律是最为稳定、有效的社会治理手段，环境治理法治化是当今各国破解农业环境治理困境的必由之路，这方面美国已经走在了前列，其成功的实践探索启示我们：农业环境治理必须走法治化道路。

(一)树立农业环境治理的法治意识

“思想决定行动”，农业环境治理离不开正确的思想意识。美国在农业环境治理上的成功实践也有赖于其始终坚持法治观念不动摇，坚持以科学的治理原则为指导。这启示我国在治理农业环境问题时必须树立法治的思想意识。为此，我们应该实现5个转变：一是由“管理法制”向“治理法治”转变，克服过去政府单向对下的官僚式的管制命令作风，转而开启多方参与、协商合作、上下互动的农村法治建设新模式；二是由“职权意识”向“责权意识”转变，改变过去政府一味强调农民的环境义务的作风，转而正确认识农民才是农业环境治理的主力军和环境权利的享有者，政府在环境治理中必须遵守“法无授权不可为”的要求，对农民必须坚持“法不禁止即自由”的原则；三是由“运动治理”向“制度治理”转变，克服过去治理农业环境问题突击检查、集中整治的不足，转而在法治的框架下实行制度化、规范化、常态化的农业环境治理工作方式；四是由“城市中心”向“城乡一体”转变，克服过去仅重视城市环境立法保护的偏差思想，转而加大农村环境保护的立法力度，实现城乡并举的环境法律保护格局；五是由“单项整治”向“立体防控”的转变，改变过去只针对“头痛医头、脚痛医脚”式的单媒介污染治理方式，转而建立覆盖大气、水土、土壤的立体空间，集预防、控制、跟踪于一体的综合防控法治体系。

(二)完善农业环境治理的法制建设

完备的法律制度体系是美国农业环境治理取得成功的重要保障，也是农业环境治理迈向法治轨道的基本前提。这一重要经验启示我们应该首先重视农业环境治理的法制建设，具有判例法传统的美国尚且如此，作为具有成文法传统的中国更应在法律体系的建设方面作出努力。首先，尽快出台农业环境治理的基本法律。必须制定一部统一的综合性的“农业生态环境保护法”，作为从中央到地方的治理农业环境的基础性、指导性、权威性法律规范，其他一切关于农业生态环境保护的单行法律法规、地方性立法、配套性规范文件等都要以此为基准，不得对其逾越、与其相抵触。其次，及时清理或颁布农业环境治理的专门性法律法规。要适当修改《农业法》《农业技术推广法》《农药管理条例》等法律中难以操作的模糊性、宣示性规定，要尽快增设关于荒漠防治领域的专门性法律。再次，积极引导农业环境治理的地方性立法。地方性立法是贯彻落实农业环境保护有效而必要的措施，因此必须大力引导地方立法机关开展立法活动，改变目前地方立法保护参差不齐的现状。最后，加大力度完善农业环境治理的配套性立法。比如制定“农村环境公众参与条例”“农业清洁能源条例”“生态农业促进条例”“农村垃圾分类治理办法”“农业废弃物资源化利用办法”等。

(三)规范农业环境治理的法律执行

严格的法律执行是美国农业环境治理取得成效的重要保障，这一经验启示我们不仅要建构和完善相关法律制度，还要注重法律的执行和监管，不应将法律束之高阁。结合目前我国农业环境执法的具体情况，要实现农业环境保护法律的落地生根，我们必须做到：第一，创新执法体制。长期以来，我国农业环境执法存在执法主体繁杂、执法权限分散、执法权责不清等问题，往往造成“多头执法”“推诿执法”现象，严重影响执法成效。因此，必须变革现行统分结合的执法体制，设立专门的农业环境执法机构，以整合环境保护部门、国土资源部门与农业、林业、能源、水利、卫生等部门的执法权，明晰执法主体的权责分配，由专门机构统一行使农业环境保护执法权。第二，规范执法程序。由于我国缺乏对环境执法行为本身的程序性约束，过多地强调执法主体的监督管理权力，缺乏对执法相对人合法权益的应有保障。因此，必须完善农业环境执法的程序，一方面加大环境执法程序规则的制定和完善，另一方面通过建立公示制度、听证制度等外部约束机制，保障执法相对人的合法权益。第三，加强执法监督。农业环境执法还存在执法不力的情况，甚至出现为当地经济发展而牺牲环境的“开绿灯”“假环评”等“执法逃离”的“竞次”现象。因此，必须增加“生态文明”在干部考核中的比重以增强环境执法者的积极性，强化行政监督和司法监督以规制执法主体的“庸懒散怠”行为。

(四)拓展农业环境治理的公众参与渠道

畅通而广泛的公众参与渠道是众多国家极力推崇和效仿的农业环境治理实践经验。目前，我国环境治理领域的公众参与主要是通过信访方式实现的，其抑制环境污染的作用非常有限，在农业环境方面更是微乎其微。因此，我国应当借鉴美国在农业治理公众参与方面的有益做法，建立我国环境生态保护公众参与的体制机制。第一，应加快公众参与相关立法，为公众参与筑牢法律基础。美国专门颁布《信息自由法》《紧急计划和社区知情权法》来保障公民的环境知情权、参与权和救济权。鉴于我国公众参与的立法缺失，这一成熟经验是值得我们学习的。第二，在专门性法律中增加公益诉讼的相关条款。如前文所述，公民诉讼已成为美国环境法的核心制度，这一极具特色的制度设计被纷纷效仿。就我国而言，由于环境公益诉讼的理论积淀极不充分，我们可以尝试仿照美国模式，在《土地管理法》《水污染防治法》等单行法律中增设环境公益诉讼的规范性条款。第三，创新公众参与环境治理的工作方式，构建公众参与环境影响评价的平台。在环境规划、论证、听证、评审、审批等阶段，要建立畅通的民主对话协商机制，必须保证多元主体充分的利益博弈，政府部门应当与社会主体之间实现联动，通过程序正义保障农业环境治理的民主化和科学化。在环境政策的实施和监督方面，可以探索随机抽取“陪审员”参与案件处理、随机“点名”检查排污主体等公众参与的新方式，从而真正实现对公众参与的赋权，提高公民参与农业环境治理的积极性、有效性。

[1] COX C U S.Agriculture conservation policy & programs: history, trends, and implications, U.S. agricultural policy and the 2007 Farm Bill[C].Stanford:Stanford University, 2007.

[2] LINDA A M,WILLIAM M T.Environmental law, policy, and practice[M].[S.l.]:Thomson West, 2007.

[3] 王世群.2014年美国新农业法农业环境保护政策分析[J].世界农业,2015(8):88-91.

[4] 刘娟,张峻峰.发达国家“三位一体”耕地保护管理实践[J].世界农业,2015(1):29-30.

[5] 罗伯特·V.珀西瓦尔.美国环境法:联邦最高法院法官教程[M].赵绘宇,译.北京:法律出版社,2014.

[6] 张辉.美国环境法研究[M].北京:中国民主法制出版社,2015:83.

[7] WILLIAM H R.Environmental law[M].Second edition. Minnesota:West Group,1996:59.

[8] GAIL J R.Interpreting the citizen suit provision of the Clean Water Act[J]. 37 Case Western Reserve Law Review, 1987(2):520-536.

[9] 刘益.环境民事公益诉讼目的论[J].重庆理工大学学报(社会科学),2015(2):67-71.

[10]2014年中国环境状况公报[EB/OL].(2015-06-05)[2016-08-30].http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/.

(责任编辑 冯 军)

Practice and Enlightenment of Legalization of Agricultural Environmental Governance in America

WU Jishu

(The CPC Party School of Wanzhou District of Chongqing Municipality, Chongqing 404100, China)

Agricultural environmental governance has become an important topic for the countries all over the world. After unremitting exploration, the United States in agricultural environmental governance walks out a way of legalization, which also provides a lot of useful experience and reference for other countries. To sum up, the successful experience is mainly manifested in several aspects: a complete legal system is the foundation; strict law enforcement management is the safeguard; the scientific principle of governance is the soul; a wide range of public participation is the core. For China’s agricultural environment is not optimistic, through the successful practice of the US it enlightens us that in our agricultural environment governance we must establish the awareness of the rule of law in agricultural environmental governance to improve the legal system of agricultural environmental governance, regulate agricultural environmental protection law enforcement supervision, and broaden the agricultural environmental governance public participation.

agricultural environment; legalization of governance; American experience; agriculturallaw

2016-10-28

重庆市社会科学规划重大项目“基层法治政府建设的理论与实践”(2014ZD18)

吴纪树(1987—)，男，重庆万州人，讲师，硕士，研究方向：法学理论。

吴纪树.美国农业环境治理法治化实践及其启示[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(6):84-89.

format：WU Jishu.Practice and Enlightenment of Legalization of Agricultural Environmental Governance in America[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(6):84-89.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.06.013

D922.6

A

1674-8425(2017)06-0084-06