扩大农业保险保障范围助力广西精准扶贫

【摘要】在我国精准扶贫工作中，重点帮扶的贫困人口绝大部分生活在偏远农村，以农业生产为主要生活来源。扩大农业保险的保障范围可以有效地提高农业的抗风险能力，防止农民因灾致贫、返贫。本文以广西壮族自治区这一相对贫困的农业大省为研究对象，并提出了区域性政策建议，以期助力广西精准扶贫工作。

【关键词】农业保险 保障范围 精准扶贫 区域性政策建议

农业保险是最有效的精准扶贫金融工具之一。2016年10月24日，中国保监会党委书记项俊波提出了保险业支持精准扶贫工作的四个着力点，扩大农险保障范围排在其中第二位。他指出：“我国农业保险只能覆盖农药、化肥、种子等14项物化成本，下一步将不断提高保障标准、增加保障品种，覆盖土地流转和劳动力成本。”

一、农业保险保障范围与精准扶贫

（一）研究的意义

农业生产风险区域差异巨大，针对贫困地区农业生产实际，因地制宜地对扩大农业保险保障范围、助力精准扶贫的专项研究缺乏。而广西是全国贫困人口超500万的6个省区之一，农村贫困面大、贫困人口多、贫困程度深。2014年底尚有贫困人口538万，54个扶贫重点县占广西县市区的一半，5000个贫困村占广西行政村的1/3以上。广西是农业大省，2016年2月为止，蔗糖、畜禽、速丰林已成为千亿元产业，粮食、水果、蔬菜已成为五百亿元产业。广西兼备扶贫重点省和农业省两个要件，研究扩大农业保险保障范围助力广西精准扶贫具有示范意义。

（二）广西农业保险保障范围与农险精准扶贫

1.政策的支持。2016年7月7日、7月30日，广西保监局相继发布了《保险助推广西脱贫攻坚“十三五”规划（征求意见稿）》和《广西保监局关于农业保险服务精准扶贫工作的指导意见（征求意见稿）》，对农险精准扶贫给出了指导意见，具体可归纳为三个扩大保障重点和三项财政配套措施。

三个扩大保障重点，一是“针对保障缺口和服务短板”，实现“愿保尽保”，“拓宽保险责任”，指出农险扶贫要补位精准，针对扶贫对象、现有农产品风险保障缺位问题，扩大保障范围；二是“紧密衔接自治区《脱贫攻坚特色种养业培育实施方案》及各县特色种养业发展规划”、保障支持“现代特色农业产业‘10+3提升行动”，表明农险扶贫要有特色，针对特色种养业、特色农业产业，精准扩大保障范围；三是“提供全方位、全产业链的农业风险保障”，“探索开展覆盖农业产业链的保险服务”，明确农险扶贫要产业链条精准、对整个农业产业链环节扩大保障范围。

三项配套措施，一是阐述农险扶贫要补贴精准，“保监局协调自治区政府出台建档立卡贫困户农业保险保费补贴倾斜政策”；二是农险扶贫要资金运用精准，“推动落实农业保险县级财政配套资金以及安排扶贫资金支持”。三是“主动与政府及扶贫办等部门协调对接”，积极地实现对接精准。

2.广西农业保险与精准扶贫的现状。在广西农业保险方面，广西农业保险2015年为全区222.1万农户提供保险保障674.6亿元，年保费收入6.3亿元，年支付赔款42.1万农户5.3亿元，保障范围覆盖了广西农、林、牧、渔各个领域，不仅中央险种实现突破，还推出了覆盖桑蚕、对虾、牡蛎、水果、田七、茶树等18个地方支柱农产品的特色农业保险，其中，2015年开始试点的大蚝风力指数保险和糖料蔗价格指数保险+期货是全国重大创新险种。

2015年12月23日，广西自治区扶贫办发布了《广西扶贫产业开发“十三五”规划》，把广西扶贫产业划分为五大区域，对应广西重点贫困县名单，精准扶贫可重分类为六大块：

54个广西自治区重点贫困县市中，昭平县、富川瑶族自治县、苍梧县、藤县、八步区、钟山县、博白县、、蒙山县、陆川县、桂平市、金秀瑶族自治县11个县区组成桂东承接扶贫产业转移经济带。该区扶贫产业规划包含甘蔗、柑橘、油茶、蔬菜、烤烟、构树、荔枝、龙眼、八角、中药材、核桃、麻竹、食用菌、生猪养殖等产业，强调特色，以发展特色种养业为精准扶贫实现路径。

隆安县、田东县、田阳县、靖西县、那坡县、平果县、德保县、宁明县、龙州县、天等县、大新县、上思县、右江区13个重点贫困县区构建沿边地区扶贫产业带。该区域带以外向型经济为主，大力开展农产品出口贸易，纳入农业扶贫产业规划发展的有桑蚕、中草药、油茶、茶叶、水果、食用菌、生猪养殖、渔业、烤烟、养牛、构树等产业。

东兰县、巴马瑶族自治县、田林县、西林县、隆林各族自治县、都安瑶族自治县、凌云县、天峨县、凤山县、南丹县、大化瑶族自治县、上林县、忻城县等13个县区贯穿了红水河流域扶贫产业带。养猪、养羊、养鸡、养猪等养殖产业和火麻、桑蚕、甘蔗、桃树、板栗、猕猴桃、柑橘、构树等种植产业被纳入该区域农业扶贫产业发展规划。该扶贫河流域经济带是中国—东盟自由贸易区的重要西南出海大通道，规划强调结合特色农业品牌，如巴马“中国香猪之乡”和“中国野生山葡萄红酒基地”，支持发展与东盟农产品出口特色贸易、精准扶贫。

桂北少数民族扶贫产业带包含罗城仫佬族自治县、融水苗族自治县、融安县、龙胜各族自治县、资源县、灌阳县、三江侗族自治县、环江毛南族自治县、金城江区9个贫困县区。油茶、食用菌、蔬菜、桑蚕、养鸡、养羊、养猪、稻田养鱼、中药材、罗汉果、竹子、辣椒、沙田柚、柿子、柑橘、桃子、葡萄等种养业为農业扶贫产业规划项目。该区域是少数民族居住地，依托少数民族的风情风貌，发展农业旅游新业态精准扶贫是规划目标。

邕宁区是唯一处于桂中现代化扶贫产业走廊的重点贫困县区。农业扶贫规划主要种植甘蔗、桑蚕、水果、蘑菇等产业，其处于南宁市周边，地理位置比较优越，重点强调农业高效现代化，发展粮油、果蔬、水产品、禽畜等产品的农业加工产业链。

平桂区、龙圩区、合山市、兴业县、武宣县、乐业县、马山县7个贫困县区相对孤立，零星散落在广西区内，“点”对“点”的“一村一品”是其精准扶贫重要路径。

农险供给的集体投保、区域成片投保、地方性特色保障特点突出，要求在一定区域内实行长期的精耕细作。《广西扶贫产业开发“十三五”规划》扶贫区域带的划分，为探索区内连片承保计划、扩大保障范围提供了参考，可以根据农业扶贫区域产业规划的不同，对区域性扶贫产业、进行农险针扩大保障范围的精准识别、精准帮扶、精准管理。

二、努力扩大农险保障范围，助力广西精准扶贫

（一）扩大农业保险保障广度，助力精准扶贫

1.扩大现有农业保险责任广度助力精准扶贫。广西辖区内气候复杂多变，2015年3、4月区内部分地区出现春旱，平均降雨量为1951年以来同期最少；5月风云突变、旱涝逆转，5、6月暴雨频繁，7月又出现广西历史上都少见的持续大范围暴雨天气；10月上旬第22号台风“彩虹”又突袭广西，是1949年以来10月份进入广西内陆的最强台风；11月桂北罕见出现秋涝，区内大范围强降雨。气象灾害季节性爆发，是农业生产经营的主要风险。现行农险保险责任窄，可考虑把台风、冰冻灾害纳入其保障范围，或创新对应的附加险。例如，对于沿江贫困县地带、红河流域贫困县地带开发台风、洪涝等附加险，精准识别风险，扩大保障责任范围。

扩大农作物、种植业保险的病虫害责任。病虫害一直是农业生产经营的重大威胁，如马尾松的松毛虫害、水稻钻蛀性害虫病虫害、荔枝蒂蛀虫病虫害、水稻细菌性斑病病虫害、柑桔红蜘蛛病虫害等等。一些重点扶贫县区农业病虫害严重，如博白县的果树红蜘蛛、潜叶蛾、蚜虫等虫害，扩大农险的病虫害责任对于实现农险扶贫精准帮扶，助力广西精准扶贫至关重要。

广西一些重要贫困县区以养殖业为支柱，如南丹是“中国窑鸡之乡”。扩大养殖业的疫病责任范围广度，农业集体养殖、圈养，容易造成牲畜的疫病交叉感染，造成大范围、不可估量的损失。将养殖业保险疫病范围扩大到所有疫病，可探讨养殖业疫病传染到人的农险责任保障路径。

扩大人为风险责任，如农业救灾不及时、不合理造成的损失责任，参考“林木火灾保险（广西地区）扩展错误与遗漏条款”等条款，将贫困农业经营者因疏忽、不及时、改建、维修、盗抢等人为造成的风险纳入保障责任范围。

2.创新区域特色农业保险产品扩大保障范围。对接广西农业精准扶贫“一村一品”和“现代农业10+3”两个大的指示方案，进行区域特色农业保险产品的创新，不断扩大保障范围。

广西农业“一村一品”是指在区内，以村为基本单位，以品牌化为中心，充分利用本地资源、发挥优势，大力推进农业规模化、标准化和市场化，使一个或几个村拥有一个或几个、区域特色明显、附加值高、市场潜力大的主导产品和产业。2011年8月，农业部公布全国一村一品示范村镇名单中，广西重点贫困县区中，凌云县沙里乡浪伏村的有机白毫茶、田东县祥周镇中平村的香葱、桂平市金田镇的淮山山药赫然在目。农业产业扶贫周期长、成效慢、风险高，亟待提供精准识别风险的特色农业保险保驾护航。

“广西现代农业10+3提升行动”是指选取桑蚕、食用菌、粮食、糖料蔗、水果、蔬菜、茶叶、生猪、肉牛、肉羊、罗非鱼10大种养产业，以及富硒农业、有机循环农业、休闲农业3个新兴产业，打造现代农业产业发展的龙头集群，进而引领和带动其他产业跟进发展。这就要求广西区内农业保险积极进行供给侧改革，扩大保障范围，提供合理保障来引导产业发展。对于10大种养业，通过扩大农险保障面，实现全覆盖。

10个基本农业产业中，以食用菌为例，截至2016年11月中旬，开展食用菌生产的贫困县有53个，占全区54个贫困县的98.15%；生产食用菌合计3276.18万平方米，预计鲜菇产量17.44万吨，产值21.59亿元。目前，食用菌产业正逐步成为广西精准扶贫的重要助推器，这就要求引入农险保障，为其提供“安全稳定装置”。

3个新兴农业产业以“富硒农业”为例，广西重点贫困县巴马、昭平、上林是长寿之乡。据中国科学院研究发现，巴马谷物和土壤中硒含量均高于全国平均水平的10倍以上，达到特好富硒土壤标准，具有很高的健康价值，以附加险、扩展条款等形式进行相关的农险保障开发，对于扶贫的精准识别、精准管理具有长效性、持续性、战略性的助力作用。

4.发展涉农保险补充农业保险保障范围。我国唯一的农业保险法律法规《农业保险条例》第三十二条规定，广义上的农业保险保障范围还适用于为农民农业生产生活提供保障的保险，包括“农机、农机具、渔船等财产保险，涉及农民的生命和身体等方面的短期意外伤害保险”。该条例为引入涉农保险、扩大农业保险保障范围提供了法律依据。

桂北少数民族扶贫产业带规划要求：“依托少数民族的特色风情风貌，发展特色旅游等帮助少数民族地区贫困人民实现脱贫”，这就要求提供农村特色旅游类的涉农保险。

而沿边地区扶贫产业带规划要求以贸易需求为风向标，发展蔬菜、水果、食用菌、药材、畜禽等具有竞争优势的农产业，建设“劳动密集型农产品出口生产基地”，红河流域扶贫带又是中国-东盟大通道，这就要求联合中国信保广西分公司开发农产品出口信用保险等涉农保险推动扶贫县农产品“走出去”。

桂中现代化扶贫产业走廊的邕宁区贫困县区发展规划“重点发展高效现代化农业”，要求加强对果蔬、水产品、禽畜、粮油、等产品的深加工。这就要开发农产品加工链条环节的涉农保险，提供多方面、全方位的保险保障，助力广西精准扶贫。

（二）扩大农险保障深度，助力精准扶贫

1.构建农业指数保险体系，助力精准扶贫。贫困县基本都是农业县，整个经济环境很脆弱，一般农险的理赔专业性強、理赔难、流程复杂、条件严格。而指数保险以几个因子为触发赔付条件，这就简化了理赔流程，提高了保障水平。

农业生产经营极为脆弱，风险高、利润薄、特别是农作物产量风险区间大，农业生产的风险具有特殊性，农产品的需求价格弹性很低，产量过大也是一种风险，丰收年份价格一般都会被挤压，收入却降低、往往也成了收入灾年，具有“谷贱伤农”的特点，受灾后产量过低也会威胁到农业经济。而扶贫县农业生产比一般县区更脆弱、保险机构理赔网点也更少，因而在后端保障能力得到落实也会受到限制，而理赔简单的指数保险为此类问题的解决提供了良好路径。

目前，广西成功推行试点的指数保险产品形式有糖料蔗价格指数保险+期货、大蚝风力指数保险两种创新形式。而农业指数保险主要有四种：一是以天气为触发条件的农业价格指数保险；二是以产量为触发条件的农业区域产量指数保险；三是以目标价格为触发条件的农产品价格指数保险；四是同时保障产量和价格的农业收入指数保险。国内暂时仅有前三种指数保险形式。

“产粮大县”财政收入倒挂现象严重，往往也是贫困县。建议先在广西区内重点贫困县中的产粮大县，以关系民生的水稻、小麦、玉米三大作物为保障对象，收集统计出一个风险区间，以区域产量指数保险保障粮食产量风险、以目标价格指数保险保障粮食价格风险，以粮食天气指数保险保障农业自然灾害风险，构建一个三位一体的农业指数保险保障体系，实现贫困县粮食作物风险精准管理，助力精准扶贫。再逐步加强收入指数保险的研发，逐渐过渡到以农业收入指数保险助力精准扶贫的形式。

2.提高农险保险金额，覆盖劳动成本、土地流转成本。我国农业已进入高生产成本时代，收益率明显下降，农业保险甚至连最基本的“保成本”的目的都达不到，更严重的是现代农业保险产品只保障种子、化肥、农药等物化成本部分，保障深度完全不够。而且，上涨幅度最厉害的劳动力成本、土地租金等土地流转成本还没有纳入保障范围。截止2013年6月底，全国农地流转面积达3.1亿亩，占家庭承包耕地总面积的23.9%，是2008年底的2.9倍，土地租金等土地流轉费用快速上涨。可参考扶贫贫困县当地基本工资水平、土地租金等成本因素，借鉴成都的土地流转履约保证保险试点，把农业生产成本全部纳入保障范围，以便助力精准扶贫。

三、扩大农险保障范围助力精准扶贫的配套政策措施

（一）农险扶贫需要财政的精准补贴

1.农险扶贫中财政补贴的补贴层次要精准。中央一号文件已提出取消产粮大县的保费县级补贴，全部由中央和省级财政进行补贴，以解决其财政倒挂问题。也就是产粮大县、农业大县往往是地方财政穷县，而产粮大县、农业大县又是财政补贴需求大县。在中央财政、省级与县级财政的权力博弈中又造成了一级压一级，上级财政必须等下级财政补贴到位后，才进行财政补贴，以避免下级财政“等靠要”，可结果往往是一级拖一级延迟补贴、资金一直到不了位。

对广西区内54个贫困县区的农险扶贫补贴，建议全部取消县级补贴，差额部分由中央财政补贴。增加财政农险补贴范围，支持农险扩大保障范围助力精准扶贫。对农险创新的附加险、扩展险、扩展条款部分，在试点阶段进行中央财政全额补贴，对特色农险进行自治区级财政专项补贴。

中央财政对农险的补贴分为种植业保险补贴和养殖业保险补贴。目前，中央对广西的种植业保险补贴仅限于糖料蔗、水稻。补贴范围远远满足不了扩大农险保障范围助力精准扶贫的需要，扩大农险中央财政补贴力度和范围势在必行。对广西区内开展的特色种植业、特色养殖业项目进行农险扶贫实地调研，修订目录、对符合要求的特色农险进行自治区省级财政补贴，实现精准扶贫项目的精准补贴。

最后，利用广东帮扶广西的扶贫资金进行专项对口补贴，依照《自治区关于广东帮扶广西的扶贫资金管理办法》，对专项资金对口帮扶的河池或百色市，对其范围内的重点贫困县区结合“一村一品”政策，进行农险财政专项对口补贴。

2.农险扶贫财政精准补贴的补贴方式要精准。一是农险精准扶贫补贴可采取“以奖代补”机制，将专项经费集中使用，对政府要求的扶贫项目完成较好的地区、单位或个体，以奖励方式给予补助的资金分配管理办法，实现农险的地区差异化补贴；二是改变农险单一的保费补贴方式，提高农险财政补贴的边际效率，对完成度好的项目进行经营管理费用补贴；三是主动对接自治区出台的建档立卡贫困户农业保险保费补贴倾斜政策，利用好扶贫资金，对纳入中央和自治区财政保费补贴目录的农业保险产品，二次补贴贫困户自负保费。

（二）农险扶贫要借助大数据平台，实现扶贫对象的精准

依托自治区扶贫大数据平台，摸清建档立卡贫困户种养业生产和投保现状，利用广西金融精准扶贫大数据管理平台，对贫困县农户建档、投保记档、理赔记档，对重点贫困县打分，实现农险扶贫创新精准、扩大保障范围，进行大数据平台动态监测。利用大数据平台分析重点贫困县农户，即扶贫对象的农业风险情况。在扶贫对象全入户的基础上，系统分类、进行后台精算统计，实现“互联网+”农险扶贫对象精准，达到真正扩大农业保险保障范围、覆盖贫困农户的农业生产全风险，实现精准扶贫的目的。

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作者简介：曹斯蔚（1991-），男，湖南郴州人，广西大学商学院保险硕士，研究方向：保险理论与实践。