保障性安居工程跟踪审计“屡审屡犯”问题探析

【摘要】大规模推动保障性安居工程，是我国政府作出的重要决策。为促进党中央、国务院关于保障性安居工程政策的全面贯彻落实，自2011年起，审计署每年都组织各级审计机关对全国保障性安居工程及配套基础设施进行审计。通过历年的审计结果公告，可以发现部分问题存在“屡审屡犯”的现象，这一现象制约着保障性安居工程职能的发挥，有损政府部门的公共形象，也反映了审计工作没能起到预防和抵御的功能。为了破解保障性安居工程跟踪审计“屡审屡犯”的困境，本文根据近年的审计结果公告展开了相关研究。

【关键词】政府审计 保障性安居工程 屡审屡犯 审计结果公告

一、保障性安居工程资金投入现状

根据审计署公布的审计结果公告显示，2011年以来，为了改善城乡中低收入家庭的居住条件，提升居民生活水平，各级财政逐年加大对保障性安居工程的资金投入，项目单位也通过银行贷款、发行债券等途径向社会融资，带来了数额巨大的民间资本流入，具体情况如下图1所示。

从各级财政投入增长的相对水平来看，2013年较2012年增加了14.39%，2014年较2013年增加了18.60%，而2015年较2014年增加了18.42%，由此可见各级财政投入的增长速度一直保持在一个较高的水平。其次，从各级财政投入资金的数额来看，2012年底为4128.74亿元，2013年底为4722.92亿元，2014年底为5601.55亿元，而到2015年底则已经达到6633.29亿元。从这一系列的数字我们可以发现各级财政对于保障性安居工程的投入规模不断扩大。

对应年份的项目融资则有着更高水平的相对增速，2013年较2012年增加了20.98%，2014年较2013年增加了88.28%，2015年较2014年增加了29.10%。从融资金额的具体数额来看，2012年底为4667.67亿元，2013年底为5646.86亿元，2014年底为10631.77亿元，在2015年底则达到了13725.35亿元。

通过比较各级财政与项目融资数额的变动情况，不难发现项目融资已经成为保障性安居工程资金的主要来源。社会资本的大量投入，在减小各级政府财政压力的同时，对资金的使用也提出了更高的要求。

二、保障性安居工程跟踪审计揭示问题的总结

本文对审计署公布的2012～2016年度的保障性安居工程跟踪审计结果公告进行分析和统计，通过归类，发现保障性安居工程历年跟踪审计中揭示的问题主要集中在以下几个方面：

（一）保障性安居工程的资金被套取挪用

首先是各地被补偿对象，他们通过编造虚假产权资料等方式从经办部门骗取征地拆迁补偿款；其次是参与项目的各个单位，如建设单位和融资平台公司，通过多报改造户数等手段套取安居工程资金。此外，还存在着部分基层经办机构虚报冒领、截留克扣补助资金以满足个人的利益诉求。

（二）保障性安居工程建设管理流程不规范

首先是工程建设程序方面，不少项目未依法履行基本建设审批程序；其次是相关建设单位对项目的建设管理监督不够严格，造成住房使用功能或质量缺陷等问题；最后是项目运行管理方面，经常出现因项目的前期规划失误，造成了财政资金损失浪费和其他的额外支出。

（三）税收和金融政策对项目的支持不到位

主要是部分地区税费减免和金融支持不到位，由于征收部门对安居工程税费减免政策理解有偏差，一些地区的项目被违规收取应该减免的税费。同时，城镇安居工程项目贷款等融资也存在被银行等金融机构和融资平台公司加收融资中间费用、附加不合理条件限制使用等问题，致使安居工程额外增加成本费用。

（四）保障性安居工程的资金被闲置没有盘活

自2014年起每年都有大量的保障性安居工程资金被闲置，既没有投入使用，也没有上缴财政。这一类资金包括财政资金，也包括银行贷款、企业债券等社会融资资金。还有部分地区存在着由于资金分配未落实到具体项目或项目建设进度缓慢等原因，导致市县收到的上级财政补助资金结存时间过长。

（五）部分地区安居工程项目建成后效果不佳，处于闲置状态

由于部分地区未考虑居民生活成本、物业以及相关配套设施，导致安居工程项目建成后使用成本过高而遭到闲置。部分项目的道路、供水、供电等配套基础设施建设滞后，造成住房不能按期交付使用。

三、保障性安居工程问题资金的组成分析

本文根据审计署公布的审计结果公告，统计了2012-2015年度问题资金在投入总资金的占比情况。从下列问题资金占比图可以看出，审计署对保障性安居工程审计出来的问题资金的占比在逐年提升，从2012年的0.68%上升到2015年的3.34%。

部分学者认为，审计机关每年都发现了大量的违规金额，说明审计只是發挥了揭示功能，没有发挥抵御作用。并且从审计发现的问题类别并未发生巨大变动，而问题资金的数额不断增长的角度入手，得出国内审计“屡审屡犯”问题更加严重的结论。

如果只是单纯地从这个角度进行分析得出结论，显然对审计工作的认识有失公正。因为问题资金占投入总资金的比重上升，并不一定意味着保障房资金的使用情况出现了更多的问题，审计没有发挥免疫系统的功能。应该至少对问题资金进行分类，对同一问题不同时期的资金数额进行汇总和对比，从总体和细节两个层次进行评价，再得出结论。

首先是第一个层次，即从总体入手，结合下面的表格可以清晰地观察出，虽然审计署2012～2015年度查出的问题资金总额和占比均有明显的上升，但是问题资金的构成已经发生了显著的变化：被套取挪用的资金自2013年开始，所占比例就已经逐年减少，虽然在2014年涉及的具体数额有所上升，但是从比例来看，还是呈现下降的趋势。由于对历年均有发现的同一问题，不可能在短期内就彻底根治，从逐年减少的资金数额，可以说明在审计之后，查出的问题实际上已经得到了改善。

引起问题资金总额上升的主要是由管理水平不足，税收、金融政策不到位與未配套闲置或未上缴的资金数额的提升造成的。管理水平不足的资金变动源自审计统计口径的变化，2012～2013年度，审计署对这一问题仅统计了出现问题的项目数量，并没有将这些问题货币化，2014年进行货币化之后，在2015年问题资金的金额便得到了一个明显的降低，说明该部分的问题也得到了足够的关注与控制。

第二个层次是细节微观角度。保障性安居工程的专项资金被套取挪用，主要涉及人员有被保障对象，相关单位和单位负责人。被保障对象受到的处罚是退回相关款项，对相关单位和负责人违规而做出的处理也仅是收回款项。这样的处理处罚方案既没有足够的威慑措施以减少投机行为，也难以提升经办人员的防范意识。

管理水平造成的资金问题主要是源自当前保障性安居工程的管理形式，虽然各部门的分工管理很明确，但是各部门之间没有良好的衔接，实际的工作范围有着互相包含的部分，出现问题容易发生推诿，不利于提升办事效率。

税收金融政策的不到位，来自地方部门对政策的理解和执行不足。这一类问题，反映了在保障性安居工程的建设方面有着统筹欠缺的问题，并且这些问题的存在阻碍了资金的使用效率，由此造成的财务费用也会加大地方政府的债务压力。

从近几年问题资金的占比变动可以发现，审计人员已经逐步将问题的关注点从资金使用的合规性向资金使用的绩效方面转换。传统屡审屡犯的问题--被套取挪用部分从资金的数额来看已经得到了一定程度控制，但是在审计报告中并无直观形象的反映，同时出现的新问题--资金闲置等存在着屡审屡犯的趋势。

四、解析保障性安居工程跟踪审计屡审屡犯问题

根据前文内容，可以发现当前保障性安居工程跟踪审计工作存在屡审屡犯的问题，原因有这样两点：

第一，审计查出的问题没有得到足够力度的处理处罚，即审计工作的威慑机制没有得到良好的发挥；第二，审计没能给出防范相关问题的体制机制性审计建议或者给出了有效的建议但是没有得到有效的执行，即审计的抵御机制存在问题。

威慑机制未能良好地发挥，说明被审计对象对审计缺少敬畏之心，预防功能没有得到良好地发挥。被审计对象认为可以对审计做出的决定或建议置之不理或者认为审计带来的处理处罚的代价将低于他们违法违规获得的收益。这样的情形下，被审计对象倾向于通过违法违规的行为获得收益。要使得这样的行为得到抑制，必须使被审计对象知道他们的违法违规行为会得到较为严重的后果，至少应该大于他们获得的收益，这样审计才能产生一定的威慑作用，发挥出预防的功能。威慑机制的构建，可以让有意图违法违规的对象在试图做出类似行为的时候，对风险和收益进行权衡，让他们做出更多“趋利”的考虑。

但是仅仅加强处理处罚的力度，并不能够从根本上解决问题，没有解决制度存在的提供给有关人员违法违纪的机会，依旧会有人铤而走险，“屡审屡犯”的现象依旧会发生。这也不符合免疫系统论的定位。因此，审计人员应当积极发挥审计的抵御作用，针对发现的问题，找出治理流程中的漏洞，完善治理结构，减少违法违纪的机会，健全抵御机制。

五、保障性安居工程屡审屡犯问题的对策建议

从上文的分析可以看出，解决屡审屡犯问题的关键在于审计抵御机制和威慑机制的构建。因此针对保障性安居工程屡审屡犯的对策建议有以下几点：

对于威慑机制，首先要考虑法律制度的建设，我国并没有单独的问责法律，在进行审计定性和处理处罚都需要查找对应的法律法规，不同的法律有着不同的评判标准。虽然审计人员在进行定性的时候对于定性标准的选择有上位法优于下位法等选取规则，但是许多官员并没有认识到这一点，他们觉得违规处理处罚的力度较轻，无论违规收益大或小，都存在收益大于风险的结果，从而选择违规行为。

这要求审计人员在进行相应的审计定性和审计处理时，利用职业判断对比，对于处理处罚与收益不对等的，可以向法规制定部门提出建议。再者，要完善审计工作中审计整改后的相关制度安排，如后续审计阶段，这也应当是威慑机制的重要内容。如保障房安居工程跟踪审计过程中对套取挪用与违法违规的人员，应该加大处理处罚力度，并将相应的法律条例和处罚决定在有关部门加以宣传，完善威慑机制；

对于抵御机制来说，审计建议及其实施是最为关键的部分。为了发挥好抵御机制，应该至少做到以下几点，一是恰当地提出有针对性的高质量审计建议，也就是要求审计人员敏锐地发现体制机制中的风险点并提出改进措施；二是完善审计建议实现机制，也就是审计单位要确保被审计单位将采纳和实施提出的审计建议；三是落实后续审计制度，也就是在审计建议提出并被采纳之后，审计方仍需观察被审计单位的执行情况等事项。

例如，对多部门联合管理的事务，应该注意完善体制制度和行政管理流程，如对被保障用户的身份识别，可以建议有关管理部门对关键环节建立识别机制、为保障用户构建诚信机制；对于非单一部门参与的问题事项，则可以建议各个参与部门合作建立信息共享平台；对于闲置的资金，应该调查各地对保障房的实际需求和建设能力，有针对性地进行资金的拨付。

最后是审计结果公告，审计人员可以适当改变审计结果公告的编写方式，多在报告中使用表格，列示出不同年份的问题以及对应的资金和变动趋势，反映出不同年份的审计成果。这不仅便于审计机关总结取得成绩，也便于发现今后应该重点关注的方向。

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作者简介：邵伟伟（1993-），男，汉族，江苏盐城人，就读于南京审计大学，研究方向：政府审计。