国际化背景下的我国农作物种植结构调整

何秀荣

从低收入向中高收入发展阶段的农业特征

现代经济阶段处于从低收入迈向中高收入时期，农业必然会发生一系列前所未有的变化。我们今天面临的诸多农业问题就是这种变化的体现。尤其是我国要在短时间内走完西方发达国家长达百年以上的历程，很多问题就会表现得更为激烈。

第一，此阶段中“三农”明显变化，政策调整难度加大。非农产业迅速发展、收入水平快速上升，传统小农明显不适于现代社会，农业比较效益下降，离农倾向加剧、农业吸引力弱化，等等。一句话，今天的农民已经不是过去的农民，他们是讲效益的。但是政府决策时往往忘了这一点，还把他们当做过去的小农。所以，政府应该立足这种变化尤其是农民的变化来进行结构调整。

第二，凡是一个国家（地区）到了这个时期，农产品总需求都会扩大，需求层次会提高。美国是这样，台湾和韩国也是这样。中国今天的农产品需求也已大大扩张，我国已成为农产品净进口国了，以后还会进口得更多。人多地少、农业欠债多多的中国，目前已经不可能靠自己的耕地来全面自给，一定要依靠世界的力量来养活我们。这就需要我们作出保什么和放什么的选择。

第三，中国是人口大国，养活公民是每个国家的责任。随着现阶段人口增长和城市化，消费需求上涨，粮食风险的潜在压力增大，粮食是战略性农产品。国家一方面要保证战略性农产品，另一方面还要确保农民收入增长和务农积极性，这就陷入了左右为难的困境。这一状况将持续到城镇化、人口增长、农业转型等重大变化因素达到一定的稳定状态时才会缓解。

第四，经济发展到这个程度，农业公共物品需求会大大扩张，如生态环境、乡村旅游、休闲农业等，导致农业生产资源与生态环境制约加强，“欠账”国家的这种压力会变大，这就对中国农业提出了更高的要求。

在这个阶段，我国农业政策的调整就面临着收入、需求、资源、生态、竞争五大压力。

国际化与我国农业的关系

农业国际化就是农业被置于国际竞争环境中，可以更便利地利用两种资源和两个市场的机会，这里既有我国农业（农产品、农业知识产权、农业投资等）走出去，也有国外的走进来。但是，因为我国农户生产规模小、成本高、收入总量少，农产品竞争力普遍较差，国外产品就容易打进来，市场上国产货被进口货替代，这是我们很不希望的。目前我国粮食已经净进口了，农业贸易顺差主要是靠蔬菜、水果和水产品出口。但除了水产品相对稳定外，蔬菜和水果的顺差额也有缩小迹象。

所以，在相当一段时期内，农业的国际化将主要表现为中国利用海外资源来满足国内对农产品的需求。例如进口棉花、木材、食用油等用作原料或消费品。作为原料，在国内加工、增值、税收、就业，然后又卖到国外去，促进经济发展，这是我们最希望的，但也可能是只进难出。

竞争条件已然先天不足，如果政策再制定得不好或不正确，很快就会招来麻烦，粮食价格政策就提供了这样的例子。当国际粮价普遍下滑的时候，我们居然还在不断提高政府粮价。如此反向操作，中国粮食就更没有竞争力了。

但好处也有，那就是开放竞争产生倒逼效应。目前我国在国际竞争下出现了严重的“三量齐增”问题，被逼无奈，不得不开始调整农业政策了。

现在我国农业政策措施被置于国际贸易规则之下，但很多人其实还不清楚国际规则，包括中央和省两级的不少官员，甚至学者，在作政策建议时，往往脱离国际规则，动不动就说控制进口。问题是首先在法律层面上你能控制吗？被告状到WTO，要求对中国实行反制裁措施。甚至裁决权归我们的反倾销案，也被控告到WTO，结果被判我们应修改不合理的法律点。其次是你控制的了吗？比如你能控制地方政府、企业和农民吗？你的利益与沿海城市的利益不一致时，他愿意控制进口吗？与企业利益不一致时，企业会弃低价而买你的高价国产品？强制下甚至会大规模走私。显然动辄行政手段的老路径已经行不通了。

未来我们需要全球化的农业观、战略观和风险观。首要是保住战略农产品（三大主粮）这个底线，其他的可以依靠国际贸易来补充。非三大主粮农产品通过市场体系来供给，并不会带来多大的社会动荡和政经风险，大豆进口是一个最典型的例子。并且通过中国农业走出去的国际布局，可以大大降低这些非三大主粮农产品的供给风险。农作物结构调整需要具有这些基本思维和观点，需要对国内外现实情况有基本的认识，否则调整难以奏效。

如何发挥好政府的调控作用

农作物结构调整既要考虑国家的农业战略取向，又要考虑农民意愿，还要考虑国际化的影响。以往政府可以发挥较大的行政作用，现在必须借助经济手段或法律手段，否则，农民是不会买账的，下游的加工企业也不会买账的，所谓调结构就只会落得虚假的“数字”调整了。

目前，政府真有能力做好适应市场变化的主动调控吗？ 我表示怀疑。因为政府在信息获取、分析能力、配套措施等现有条件下，不可能真正地作出适应市场的调结构决策变化。我们的农业统计数据可信度有多大？连家底和重要数据都很模糊。而且我们经常判断错误，如两三年前的一个主流说法是“不要让玉米变成第二个大豆”，结果如何？今天大宗农产品（水稻、小麦、玉米、大豆、棉花、油菜籽、糖料）出现的不少问题在很大程度上与政策应对不当相关，如高启的政策保护价导致国内外价差严重，结果是大范围的“洋货入市、国货入库”。全世界没有一个国家出现“三量齐增”的现象，生产量多了，库存量增加是正常的，但是绝对不会进口量也增加。如果进口量也增加，那就要从我们自身找原因，是政策应对出问题了。

在信息不清不全的情况下，为什么市场能调整呢？因为市场调整依靠价格信号，其它因素也许搞不清楚，但价格一定是清楚的。一个市场有效调节的明显例子是香蕉。作为热带产品，在我国任何地方，不管是在南方还是在西藏、东北、西北，都能买得到，还没有人抱怨价格贵。如果没有一个好的香蕉物流系统，没有一个好的香蕉市场体系，香蕉又容易腐烂，是绝对做不到这一点的。如果政府来调节，可能会是怎样的结果？

我们现在设计了不少2020年指标，比如2020年青贮玉米要达到2500万亩。说句实话，连市场都不知道2020年会如何，政府凭什么说要2500万亩？地是农民种的，农民是讲生计的，现在是你在天上，我在水里，你却告诉我该怎样游泳。

上述演讲归结起来，实际上是想支持我的一些看法：

其一，大宗农产品存在供給侧结构性问题的判断存在很大的误判，当前确实主要是供给侧问题，但不是供给侧结构性问题。提质增效、提高竞争力的转方式是主要的，优化资源分配的调结构是次要的。

其二，根据目前政府的信息能力、判断能力和调控能力，是很难做到适应市场需求和符合农民意愿的结构调整的。因为统计信息严重失真、配套措施难以保障、与基层和农民的意愿和作为不吻合，政府缺乏对市场的客观准确了解，调结构赶不上市场变化，更没有市场有效。

其三，必须提高我国统计信息的准确性。现在我们对真正的种植面积、生产量、消费量、政府和民间合在一起的全部储备量都模糊不清，到农民手中的补贴被削薄就是一个明显的问题例子。甚至连单产的真实水平都搞不定。更为难堪的是，我们很多的决策分析居然不得不采用美国农业部的中国数据。在这种统计数据的支持下，我们还能相信政府真的能比市场有效？

其四，事实上，不少国内农业政策与国际变化脱节，比如价格政策的背向操作，补贴政策的背向实施和低效实施。这方面我们必须改善。

最后，要弄清楚政府到底哪些要管，哪些不该去管。我认为，首先，政府该做的是确保三大主粮，在客观依据的基础上，设计好政策调控，这已经相当不错了。其次，政府最重要的一个职责是保证一个公平、公正、透明的市场。第三，政府要学会用市场经济的思维去考虑我们现在的问题，重要的是确定正确的方向，但不要去规定具体速度或规模指标。比如说，我们要把农作物的二元结构调成三元结构，这是个战略性方向，照这个方向去做，但是千万不要制定具体指标，什么时候要完成多少。中国只要定什么时候要完成多少，那什么规矩都不讲了，最后的结果往往适得其反。