我国第三部门存在的问题及路径选择

吴凯玲

摘要：20世纪80年代以来，第三部门作为弥补政府失灵的新方式，成为学者研究的热门话题。本文首先界定了“第三部门”的概念，然后从第三部门的自身缺陷、不成熟性等方面分析了我国第三部门发展的现状；最后针对以上现状，从克服产权矛盾、增加独立性等角度提出了针对性建议。

关键词：第三部门，志愿失灵，路径选择

一、“第三部门”概述

第三部门一是要与政府相区别，是自愿提供准公共物品的“非政府组织”（NGO） ；二是要与私人部门相区别，是不以盈利为主要目标的“非营利组织”（NPO）。本文对第三部门作如下界定：所谓第三部门，是指以提供准公共物品为主要取向，不以盈利為主要目标，不具有强制性，实行自愿和自治式运作，独立于政府部门和私人部门之外的民间组织机构。第三部门具有以下特点： 准公共性、 非盈利性、 非强制性、民间性、独立性、 组织性。

二、第三部门的发展现状

（一）第三部门的自身缺陷

任何事物都不是完美无缺的，都有其自身难以克服的局限性，正如“市场失灵”、“政府失灵”，第三部门也不例外。

第一，第三部门的产权矛盾。第三部门产权应该属于社会共有，由社会监管。但在现实中往往会出现产权控制和产权虚拟两种情况。当一个非政府组织的资金长期大量来自于少数主体的时候，捐资主体容易向其提出一定的利益诉求，这样就导致偏离其公益性目标；当资金来源于社会上零散个人时，这些分散的捐资主体往往不愿意过问资金使用，这就使产权失去约束性。

第二，第三部门具有“双重性格”。民间性（非政府性）和非营利性是第三部门组织的两大基本特征。但在现实情况中，第三部门组织往往会表现出政府性和营利性的弊端。

第三，第三部门的组织性具有负面效应。组织性也是非政府组织的基本特征之一，这使它能够动员起较为强大的力量。但是正因如此，它容易成为被利用的工具。一些心怀不轨的人或组织会利用其资源和力量来要挟政府。

（二）我国第三部门的不成熟性

第一，我国第三部门缺乏独立性，属于“依附式发展”。中国现有的第三部门组织很多都是由政府撤并改制后从原政府机关或事业单位分离出来的。1因而，我国的非政府组织带有浓厚的官方和半官方色彩。

第二，我国第三部门组织服务意识不足，公众认可度不高。我国第三部门组织的数量虽然非常庞大，但是知名度高的极少，而且负面新闻频繁，极大地损害了公众的信任度。

第三，我国第三部门内部管理混乱，发展资金缺乏，人力资源不足。组织内部运作非透明性、缺乏明确的会计制度和民主程序，而且目前第三部门在我国社会生活中的地位较低， 非政府组织很难吸引优秀的人才加入其中，发展后劲不足。

（三）第三部门发展制度不均衡

第一， 现有第三部门准入法规和登记制度过于严格。根据我国现有社团登记条例， 民政部门是法定登记机关， 第三部门组织在注册前需挂靠相关主管单位。这就意味着志愿组织必须成为行政主管单位的下属机构才能合法登记。

第二，缺乏规范监督的相关法律法规。现有的全国层面的法律法规， 如《基金会管理条例》等， 仅针对志愿服务中的某个问题或某类组织。而专门规范志愿服务的立法也仅限于地方层面。

三、第三部门发展的路径选择

（一）克服第三部门的产权矛盾

第一，构建第三部门的非正式制度--培育有效的公益文化。我国第三部门的产权矛盾，一要大力倡导互助友爱的公益精神，引导人们通过服务实现社会价值，树立良好的社会形象；二要积极引导公众参与公益实践，在参与中培养和树立公益观念。

第二，构建非营利组织的正式制度--培育有效的产权结构。要建立“公共政策--法律法规--管理制度规范”有机结合的产权制度体系。建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。2

（二）增加第三部门的独立性和代表性

第一，正确认识政府与第三部门的关系。政府和第三部门应是“伙伴”的关系，而不是“挂靠”、“上下级”关系。政府应给予第三部门的合法性和行动权力空间。

第二，推行“ 国家--社会--个人”共同分担的运行机制，积极拓宽筹资渠道，民间捐赠制度化。继续通过减免税方式鼓励民间捐赠，落实相关政策执行的规范和公开透明，使民间捐赠法制化、规范化、制度化。

（三）提高第三部门的公信力和社会认可度

第一，倡导制定第三部门的道德伦理守则，逐步建立第三部门的信用文化。社会公信力是第三部门的生命。可以建立类似道德准则规范行为。

第二，塑造优秀人才队伍， 加强内部管理，进行内部制度建设。建立新型的非营利组织人事管理制度， 为非营利组织人员和志愿者的考核、激励、惩罚和辞退以及人员流动制订科学的规范；完善财务管理制度， 包括资产管理制度， 筹资制度， 经费收入与支出管理制度， 财务公开制度等。

第三，合理规制第三部门商业化活动。第三部门过度商业化，就要靠政府通过借助诱导性的利益机制，以税收优惠、财政资助、合作契约等引导第三部门自觉接受监督。

（四）完善规范第三部门的制度供给

第一，推进管理制度变革， 从控制型管理转向培育型管理。

改革现行登记制度，废除“双重负责管理体制”，“双重负责管理体制”容易使民间组织丧失自治性和独立性。可以规定特定类型和达到特定规模的组织必须进行登记， 同时对其他民间组织规定自愿登记、税收优惠原则。

第二，完善对第三部门的监督机制。

首先，完善政府监督。一要立法限制。尽快制定民间非营利组织基本法， 逐步建立完善民间非营利组织法律体系。法律体系必须明确哪些行为是被禁止的，哪些行为需要接受何种法律限制， 哪些行为是法律所倡导的， 以及不同违法行为所承受的不同惩罚等明确清晰的信息。

其次，鼓励社会监督。社会监督成本低且社会效益高，具有重要作用。重视舆论监督、建立捐款者监督机制、服务对象监督机制都非常重要。

再次，建立第三方评估制度。以制定共同遵守的道德标准和服务标准、进行独立设计和鉴定、评估第三部门的服务和项目、进行资格审查和认证、进行信息的公开和披露等。

参考文献：

[1]孙婷. 政府责任视角下志愿失灵原因探析[J]. 新经济， 2011（05）.

[2]闫宏伟. 第三部门公共责任与监督机制研究[J]. 改革与开放， 2010（12）.

[3]叶常林. 非营利组织失灵：组织边界之模糊与清晰[J]. 研究纵览， 2011（11）.

[4]胡建峰. 略论我国非营利组织的产权困境及其治理[J]. 特区经济， 2012（6）.

1 李景鹏. 中国现阶段社会团体状况分析[ J] . 唯实，1997， （ 1）

2 参见《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》2003 年10 月14 日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过.