我国高速公路运营管理体制研究

吉华雷

摘要：高速公路的运营管理体制指的是其修建、运作等一整套的规则制度模式。我国开始建设高速公路的时间相比发达国家来说尚且较短，社会主义市场经济下的高速公路管理修建、管理方式尚在探索、改革和完善之中。毫无疑问，在我国的高速公路管理运营实践中还有许多不足，对于公路资源的高效利用、社会效益的更大发挥、经济收益的合理扩、管理机制的科学高效等问题还没有比较令人满意的实践结果。因此，本文将对我国高速公路运营管理存在的问题进行具体分析，并且探讨如何建立一个高效、统一的科学管理模式。

关键词：高速公路；运营管理；体制

高速公路在我国的建设历史只有短短的二十多年，早期主要以计划经济的方式修建并由高速公路专门管理机构进行运营。通常情况下，高速公路能够满足双向各四车道保持至少八十公里時速的通行。在运输和客运方面更加经济，因为高速公路道路质量好，设施完善，耗时短、车耗小。更重要的是，高速公路的修建能够带动周边相关地区的经济发展。因此，近年来高速公路的修建和运营越来越倾向于多元化投资主导，政府的管理角色越来越灵活。

上述的发展局面却由于我国高速公路管理体制的不成系统而没能将效益和效率实现最大化。在我国，不同的高速公路主建方不同，经营管理模式也不尽相同。有的采取行政隶属的形式，按片区或按具体线路进行管理；还有的采取事业型管理或引入特许公司进行转包管理。这样的多样管理体制应当终归趋于统一，统一于一种最优化的运营模式，而非持续各行其是。通过观察和分析我国高速公路运营管理体制的现存弊端，将能够大致清晰勾勒出应当改进的方向。

一、我国高速公路运营管理模式的弊端

在我国，高速公路管理运营的体制机制弊端在市场经济的催化下显得更加突出，主要在于体制凌乱、管理机构重叠、执法不严、职责混乱等方面。下面将作具体列举和分析：

（一）建设和管理在全责和时间上分属两方，相互并不统一

众所周知，高速公路的建设标准和要求相当严格，因为这将直接关系到车辆行驶安全。因此，政府在规划和投资建设高速公路的时候，工期设计相对较长，规划用地面积较大，这些直接导致了投入资金战线长、总量大。不论是政府全资还是引入社会资金，建造方都应当承担后续运营管理中的保养维护和质量担保。但是，各地在兴建高速公路时往往由于投资体制不健全或管理模式不科学的缘故，使得建管周期不能同步，规划时构想的一些管理模式在建设时没能获得应有的体现，而是在建造完成后另行探寻管理方式，实际上受到了高速公路建造的制约，阻碍了高速公路运营的高效发展。

（二）多部门交叉管理，职能重叠、归属难分

从管理职责上来分析，道路的养护将有路政管理部门负责组织开展，而相关的修缮和建设又需要政府规划部门或经济职能部门组织实施。一旦发生事故，路政部门还将引入交通管理部门甚至司法部门进行接手。在日常的工作实际中，如果需要保持常态化管理，还将持续地引入上述部门参加运营建设。这样一来，职能的交叉和重叠造成了部门之间相互制约，甚至相互诘难、频抛难题。毫无疑问，这对高速公路运营管理是不利的，只会降低其效率和效益。虽然现在已经出现了不少专业的高速公路运营管理公司来承接这样的管理服务职能，但是面对这样的机构，政府相关部门应当如何评级评价、如何特许转包，成为一个新的问题。政府在职能转换的进程中还需要更多的实践和探索。

（三）各地段对同一线路的管理模式不统一

高速公路为带动沿线地区经济发展，并结合地形地貌实况，在设计和建造的时候往往会经过多个行政区域。在高速公路的实际运营管理中，各行政区域对分属路段各自开展管理，往往不能采用统一的标准和模式，这也是利益制衡的结果。而恰恰因为职权或利益的制衡，导致了不同地段的管理竞相比高，造成资源浪费和服务质量降低，不仅影响管理效率，还损害了政府相关部门和高速公路自身的美誉度。要对同一线路的不同路段实施相同的管理，阻力十分大。这不仅要考虑的各地的经济现实状况，还要考虑不同行政管理区域之间的权力分属，这就造成了上述局面长久不消的情形。

（四）市场竞争力不高，运营资质和背景制约大

回顾我国自上个世纪八十年代起开始并延续至今的高速公路大量建设时期，也正是我们由计划经济向社会主义市场经济全面转变的时期。在这期间，高速公路建设的资金投入来源产生了明显的变化，由政府全面投资逐渐走向引入社会资金参与投建。在运营管理方面也是如此，随着高速公路管理运营专门公司的出现，高速公路的运营管理也越来越与市场接轨。但需要了解的是，这些公司有不少都具有政府事业单位成分或背景，这样不仅会在公司运营管理中带来一些原有的公办因素，也会在参与市场竞争时缺乏更多的活力和有利的竞争地位条件。

二、高速公路运营管理合理化的原则

（一）循序渐进，稳步实施

对于各相关部门对高速公里管理的交叉重叠问题，要仔仔细细、心平气和、具体问题具体分析地逐渐厘清各自权责，不能搞“一刀切”；对于改革的力度要拿捏得当，在充分照顾各方利益的基础上刚柔并济地开展举措，该取缔的取缔，该合并的合并，该划转的划转，但不能因为举措唐突或发力过猛导致高速公路系统丧失工作积极性或造成运营真空、瘫痪；在学习国外相关经验时，要结合我国的经济实际，不能盲目照搬照抄。要认识到高速公路经营管理体制改革是我国经济体制改革和政治体制改革的一部分，具有长期性和艰巨性，应当做足持久战和应对困难的准备。

（二）围绕国家发展战略，以服务民众为核心

高速公路管理运营体制的改革要充分利用有利的政策资源和深化改革的春风，围绕国家宏观发展战略来制定方案并付诸实施。还要以服务大众为核心，将各类举措和理念统一到“便民利民”这一中心上来。

（三）专业挂帅，注重效益

在优化高速公路运营管理体制时，必须从专业的角度进行设计。要认识到高速公路在我国国民经济发展中的重要地位，不能因为管理模式优化而丧失其竞争力。同时，结合市场在经济领域的基础性、决定性作用，按照市场需求导向，参考企业运营管理模式，使高速公路运营管理实现经济效益和社会效益最大化。

三、高速公路运营管理体制的设想

（一）机构上：权责明确，容纳各方，统一高效

应当通过精简或改编改组等方式，建立一个统一高效的独立专门管理机构，对高速公路的运营和管理进行具体地操作。该机构可以由路政、交警等部门互相监督，专业养护团队配合运作，避免各部门互相推诿的权责不清局面继续出现。

（二） 法规上：专业指向，操作性强，健全完备

建立更加完善的有关高速公路管理运营的法律规章体系。现有的《公路法》等法规虽然是保障的基础，但是在一些具体问题的处理上效力不够。高速公路运营管理具有专业性，在出台相关法律法规时应当充分结合这一特点编撰条款，使其操作性增强。

（三）模式上：政企分开，各司其职，效益提升

高速公路运营管理的基本模式要避免政府和企业交织不分。应当明确政府和企业在高速公路运营模式中的角色定位，谁来监管、谁来实施必须搞清，这样将有利于效益的提高。

四、结论

结合我国当下的改革环境和经济发展前景，对我国高速公路运营管理模式进行优化改革是必然之举。要在充分考虑高速公路管理和特殊性和专业性基础上探讨论证更加合理的运营模式，努力在我国构建起一个统一高效的高速公路运营管理机制，更好地在市场基础上提高收益，为社会各界更好地利用高速公路的民用功用和生产建设功用创造服务基础。

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