地方债的发行与风控

周萌

摘要：本文在对以往经验教训的比较总结中，分析各种管理模式的优劣性，借此提出发达国家管理制度无法解决的问题，以及我国地方政府债务管理所要面临的特殊问题。

在改革开放以及城镇化建设进程中，我国地方政府债务的规模逐渐增大，并保持了较高的增长速度。与发达国家所不同的是，我国地方政府在法律上无自主发债权。但是，经济发展的要求，财政体制的不合理，地方政府行政规模的扩张，地区间激烈的竞争，共同剌激了地方政府的负债需求，导致了我国地方政府债务的形成。尽快完善我国地方政府债务管理制度已具有紧迫性。我国在地方债务管理问题上尚处于起步阶段，对发达国家成熟经验的借鉴是必然选择。在借鉴的过程中，也要看到发达国家在地方政府债务管理上的困境。

一、地方公债的概念及其发行

1.1地方公债的概念

地方公债是指地方政府在经常性财政收支不足的情况下，为满足地方经济与社会公益事业的发展需要，根据本地区社会经济发展情况和资金短缺程度，在承担还本付息责任的基础上，按照有关法律的规定向社会发行的债务。以债券形式发行的地方公债即地方政府债券，简称地方债。

1.2 地方公债的特征

1.2.1信用较好

地方公债以地方政府的税收收入或项目收益作为担保，信用仅次于国债，且运作规范，违约率较低。

1.2.2融资成本低

由于地方公债借用了地方政的信用，安全性高，所以融资利率较低，另外，市政公债的利息收入一般可以免税。

1.2.3限定使用范围

地方政府发行公债募集资金一般用于社会公益性项目和基础设施建设，债券的用途在有关的法律中也有明确规定，地方公债这种偏重资本性项目的特点，促进了社会再生产。

1.2.4期限较长

有公债资金的用途决定，项目建设和使用周期很长，所以很多地方公债多为长期债券。

1.2.5良好的流动性

鉴于市政公债良好的安全性，二级市场较为活跃，在转让过程中随时可被吸纳接受，并可用作贷款抵押。

1.3 地方公债的发行

1.3.1地方公债的融资目标

地方发行公债的目的是为了解决由于公共产品供给压力增加带来的地方财政压力。发行公债的主要目的是吸收部分社会资金，增加社会资本，优化配置地方资源。

1.3.2地方公债发行主体的选择

发行地方公债应该承认地方政府的独立主体地位，又灵活的筹资机制。按我国现有的体制，地方政府包括省（自治区、直辖市）、市、县、乡（镇）。现阶段，确定发行公债的主体应充分考虑到公债是必须要偿还的，它不同于转移支出，发债主体必须有偿债能力。

1.3.3地方公债的发行方式

我国的地方公债发行方式主要有以下两种：一是由中央政府代理地方政府发债筹资。二是由地方政府自行发债。

1.3.4地方公债的发行利率

一般来说，影响债券利率的因素包括：（1）发行单位的信誉。（2）债券期限；（3）同期的银行储蓄利率。（4）预期通货膨胀率；（5）税收；（6）债券的流动性。因此，地方公债的利率水平主要取决于以下因素：一是市场利率，；二是同期国债利率，国债信誉度高于地方债，所以地方公债的利率也应高于国债利率。同时，免征地方公债的利息所得税，以减轻地方政府的偿债压力。

1.3.5地方公债的发行期限

地方公债的期限是指公债发行日至还本付息中间的这段时间。期限的确定要考虑项目的工期和收益时间的长短、市场利率水平以及走势、其他债券的期限安排、债券市场的流通性等多方面因素。

地方公债可设计为短期债券及中长期债券两种。

二、我国地方债风险类型

2.1 地方政府职能不规范引发的体制风险

在我国行政和经济体制不成熟和地方政府急功近利地扩张冲动的条件下，开放地方债发行可能会加剧地区间的不正当竞争，造成地方债务进一步扩大的债务危机。因此，我国体制风险是我国发行地方债的重要障碍。

2.2 地区经济发展差距扩大化风险

我国是一个幅员辽阔，发展不平衡的大国，区域经济学将我国划分为东部、中部以及西部这三部分。现实中，我国区域间的发展严重不平衡，据2014年统计数据，上海、山东、江苏、浙江与广东，仅这五个东部省市的 GDP 总额占国内生产总值达 40%。其中山东省 GDP 直逼6万亿，而广东与江苏省更是早已超出这个数值。这几个富裕省份的 GDP 已超过不少国家的GDP，达到了“富可敌国”的地步。但是中、西部各省的要远远落后于东部省份，像宁夏、青海、西藏和贵州这几个贫困省 2014年 GDP 加起来才一万多亿，不少民众还在为脱贫而奋斗。

2.3 缺乏约束机制导致的道德风险

我国尚处于社会转型期，受各方面因素影响，各种个体性或者群体性的行政官员道德风险屡见不鲜，突出表现为本为主义严重、短期行为突出。

在地方债风险被低估，地方政府的自我控制机制严重缺乏的情况下，地方债的各种风险实际上是向上一级政府轉移。

2.4 地方政府信用不足导致的信用风险

债券的发行者不能按时支付利息、偿还本金，投资者因此蒙受损失的风险为信用风险。

图2013年中国各省份债务负担率

三、地方债风险评估、管理与防范

3.1 我国地方政府性债务指标

2013年12月30日国家审计署公布了《全国政府性债务审计结果》，随后各省市也纷纷公布本地政府债务审计结果。审计结果表明，截止2013年6月末，全国地方政府负有偿还责任的债务为10.88万亿元，负有担保责任的债务为2.67万亿元，可能承担一定救助责任的债务为4.34万亿元。其中，江苏省总体债务规模最大，高达1.48万亿元；北京市债务率水平最高，总债务率高达99.86%。全国地方政府债务呈现出如下特点：一是虽然个别地区债务逾期率较高，但从全国看地方债务逾期率总体可控；二是地方债务期限普遍较短，地方政府流动性承压；三是举债政府的行政级别低，以市县级政府为主；四是地方政府举债主体仍以融平台为主，举债方式呈现多样化。

3.2 债务可持续性

政府性债务可持续性可从三个层面理解。一是指从维持平衡的角度看，未来任一时刻，在保持经济增长的同时能实现财政收支平衡，则地方债务就是可持续的；二是从筹资能力看，只要政府还可以举借到新的债务，那么地方债务就具有可持续性；三是从偿债能力看，只要地方政府能如期偿还到期债务，地方债务就是可持续的。

3.3 对我国地方政府性债务风险的总体评价

1、我国地方政府性债务问题具有复杂性和区域差异性。在债务类型上，直接债务与间接债务并存。2、我国地方债务风险总体可控。从总体上看，我国地方政府性债务风险呈现如下几方面的特征。一是，地方政府性债务风险总体可控。二是中国地方政府性债务风险有其特殊性。三是我国地方债务风险隐蔽性强，潜在风险不可忽视。

3.4 国外地方政府债务风险管理经验借鉴

美国是一个联邦制的国家，实行三级财政体制，包括联邦政府，州财政和地方财政。三级财政财税管理相对独立地编制、审批、执行本级预算。美国对地方政府债务风险的控制包括以下几点：1）复式预算管理；2）规模控制；3）风险预警；4）偿债准备金；5）市场监督：信息披露制度，信用评级制度，私人债券保险制度；6）权益保障

四、结论

在改革开放以及城镇化建设进程中，我国地方政府债务的规模逐渐增大，并保持了较高的增长速度。与发达国家所不同的是，我国地方政府在法律上无自主发债权。但是，经济发展的要求，财政体制的不合理，地方政府行政规模的扩张，地区间激烈的竞争，共同剌激了地方政府的负债需求，导致了我国地方政府债务的形成。

地方政府为了绕过法律约束.而变相负债，而我国地方政府债务管理制度建设却长期滞后，地方政府债务已对社会经济的稳定发展形成风险：首先，负债主体的违约风险较高；其次，地方负债行为得不到统一的规划和指导，使得资金来源集中于银行贷款，各地债务的还款期限十分集中，加大了我国的金融风险，增大了地方基础设施建设的融资成本，不利于地方政府债务的可持续发展；再次，我国己有局部地区地方政府债务规模较大，逐步接近国际警戒线，债务资金较为集中的部分行业出现了违约事件。

因此，尽快完善我国地方政府债务管理制度已具有紧迫性。我国在地方债务管理问题上尚处于起步阶段，对发达国家成熟经验的借鉴是必然选择。在借鉴的过程中，也要看到发达国家在地方政府债务管理上的困境。在对经验教训的比较总结中，看到各种管理模式的优劣性，发达国家管理制度无法解决的问题，以及我国地方政府债务管理所要面临的特殊问题。

参考文献：

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[2] 考燕鳴，王淑梅，王磊.地方政府债务风险预警系统的建立及实证分析[J]. 生产力研究. 2009（16）

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