山西省新型城镇化建设

杨隆

城镇化指明了现代化发展的方向，当前多重因素制约城镇化的快速发展。财政作为政府主体最直接有效的方式，为城镇化提供体制保障，同时也是重要监管手段。基于财政视角分析山西省新型城镇化建设，有助于改善促進城市与经济、环境等协调发展的政策环境。

一山西省新型城镇化建设存在问题

1 城镇化质量不高

纵向来看山西省城镇化建设取得了一定进展，但是还略低于全国平均水平，2014年山西的城镇化率比全国平均水平低0.98%（见表3.7），和周边省份相比，增速趋于中间，2014年与城镇化率最高的3个省份（直辖市除外）广东（68.00%）、辽宁（67.05%）、江苏（65.21%）相比仍然有很大差距，仍然有较大的提升空间。

2 城市发展动力不足

山西省城镇体系构成不合理，共有22个设市城市，其中包括11个地级市和11个县级市，根据2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常住人口在500万以上的归为特大城市和超大城市，人口规模在300万—500万之间的城市视为Ⅰ型大城市，人口规模在100万—300万的城市视为Ⅱ型大城市，人口规模在50万—100万的城市视为中等城市，人口规模在20万—50万的城市视为Ⅰ型小城市。从2014年的数据来看，山西省没有特大城市和超大城市，Ⅰ型大城市只有太原市，Ⅱ型大城市只有大同市，中等城市共有7个，分别是阳泉、临汾、长治、忻州、朔州、晋中、运城、原平，剩下的13个设市城市均为Ⅰ型小城市，集聚吸引能力不足，导致吸纳转移人口、推动产业发展方面的弱势问题。山西省城市格局呈现出大城市比例过小，小城市比例大的特点，城市发展极不均衡。

3 城镇群发展滞后

当前山西省城镇群存在重形态建设、轻实质发展的问题，各城镇之间没有合理的城市分工与层级体系，区域协调发展态势还未成型。在“一核一圈三群”城镇布局体系中，太原都市圈内部的空间差异化较为明显，尚未形成有效的的经济社会横向联系和推进城镇群发展的体制。虽然太原市整体城镇化水平较高，但是作为中心城市辐射功能较弱，带动能力也较差，无法引导城市群发展。太原市、晋中市与周边的忻州市、吕梁市城镇化质量差异较大。三大城镇群除了晋东南城镇群外发展比较滞后，三大城镇群内部的主要中心城市与次级中心城市之间没有明显梯度，中心城市还需要通过完善城市功能来逐步形成核心辐射源。

二促进山西省新型城镇化发展的财政措施

1完善财政税收体制

在山西省新型城镇化建设过程中，伴随着大量人口转移进城，教育、医疗等各方面都需要政府予以财政支持。此外，土地制度改革导致土地收益重新划分，并对地方政府财政收入造成了显著影响，这也对财税体制改革提出了新的要求，否则难以适应新型城镇化建设的发展。未来，应当竭力使得地方政府财权与事权相匹配，增加地方政府财政收入，增加地方投资公共事业的积极性。比如，可以将城市基础设施改善而得到的财产增值作为税收来源，同时事权也由地方政府承担，这样税收由地方财政收集和使用，有助于激励其自发改善公共基础设施。此外，还可以推进房产税、遗产税等财产税改革，为地方财政收入培育主体税种，满足城镇化建设的需求。

2优化财政支出结构

健全地方政府横向转移支付体制。通过地方政府合作的方式进行横向转移支付，合力解决农民工市民化问题，鉴于农民工市民化问题是城镇化进程中遇到的较为棘手的问题，应当将财政转移支付与农民工市民化相对接。通过财政转移支付的手段补贴中低收入群体可以缓解资金压力，因为农民工进城必然给财政带来压力。对于非户籍常住人口规模较大、财政实力较为雄厚的城市，完全拥有足够的实力进行财政转移支付，从而加快城中村改造和保障性住房的建设。同时需要结合城市的资源环境以及公共基础设施的承载能力，适当配合使用税收、价格等手段调控城市人口，积极推进相关配套制度的改革，促进城镇化发展进程。

完善不同层级政府纵向转移支付制度，努力做到各级政府财权与事权的一致。统一专项转移支付的分配权利，保护地方财政的独立性。转移支付应该从政府层级转移至个人层面，避免产生委托-代理关系从而加大支付过程的不确定性，而且政府要明确转移支付的方式和规模，力求地方政府有较为稳定的资金用于城镇化建设，保障不同地域公共服务水平的稳步提升。

3创新财政投融资体制

强化财政资金和政策的引导作用，鼓励地方政府利用财政资金和社会资本设立城镇化发展基金，建立多元化的投融资渠道。政府可以采用财政奖补、以奖代补等多重方式引导民间资本参与城镇化各项事业发展和项目建设。

国家城镇化会议鼓励民间资本参与城镇化建设。民间资本参与城市建设可以实现双赢。首先政府通过利用民间资金，减轻了财政负担和压力，其次民间资本有了新的投资途径，也可以参与公共项目。但是在实践中，民间资本参与城镇化建设还是处处碰壁，政府应简政放权，不仅是政策上鼓励民间资本参与城镇化建设，更要从实践上支持民间资本参与到城镇化建设中来，并从产业政策和财政资金引导等方面给予扶持和优惠。

目前，地方政府主要通过投资少量资金，盘活存量社会资本，发展BOT、BOO、BTO等项目融资方式，这虽然为城镇化发展开创了新的融资方法，但仍然需要政府的引导作用。在项目前期的经营阶段，需要通过融资投入，信贷贴息等方法支持项目发展，随后再通过逐渐引入民间资本的方式参与项目经营开发，弥补项目经营开发过程中资金不足的缺陷，同时民间资本在开发项目过程中获得收益，这样就可以实现政府和民间资本的双赢。未来，应逐渐提高民间资本在参与竞争城市道路、园林、供水、供电等基础设施开发项目过程中的公平性，同时加快推进公用事业的市场化开发，并积极促使城市基础设施和公共事业逐步向民间资本转让产权或经营权。

4 加强财政管理水平

城镇化过程中，需要新的财政政策工具。单独依赖税收和收费往往不能满足城市发展需求，因此会涉及政府举债问题。因此，有必要完善预算管理体系和债务管理体系。

（1）要构建资本预算管理机制。可以借鉴国际经验，先将权责发生制应用于资本性项目，然后应用到经常性项目，严格遵守债务管理法则，将风险控制在合理的水平，从而深化预算管理体系改革。另外政府部门在编制预算时，要规划好财政资金的分配，在不同的支出领域尽可能优化配置，从而提高财政资金使用的效率。

（2）允许地方政府发债。我国已有一些省市作为试点自行发债，但是地方政府债务工具的地位尚未确立，还未形成完善的债务管理体制。因此要建立中期预算框架，成立共同偿债基金，建立政府信用评级制度，完善地方债券市场，将城镇化进程中地方债务的使用合理化、规划化。

三小结

本问针对山西省存在的城镇化问题分别从财税体制、财政支出结构、财政投融资方式、财政管理四个方面进行全面细致地总结，结合目前“互联网+”的背景，提出了构建大数据政府，用现代化手段提高政府管理水平，从多角度丰富了促进山西省新型城镇化发展的政策建议。

参考文献：

[1] Leigh Zhao，The role of the government on the way to Chinas urbanization[J]，Harvard china review，2015，（5）：26

[2] 王小鲁，中国城市化路径与城市规模的经济学分析[J]，经济研究，2010（10）：20-30

[3] 陆成林，促进我国城镇化科学发展的财政政策选择[J]，地方财政研究，2012，（4）