我国地方政府债券发行及置换存在的问题

欧阳能?赵哲

摘要：从我国2015年及2016年地方政府债券发行及置换情况着手，分析当前地方政府债券发行和置换中的积极意义及存在的问题。一方面，将地方政府债务纳入了预算管理，减轻了地方政府还本付息压力；另一方面，也存在地方债还本付息预算不足，地方政府融资平台清理或转型步伐缓慢，债务置换缺乏公开透明的操作，地方政府债券发行市场化程度不高等问题。

关键词：地方政府债券；发行；置换

我国较长时期实施积极的财政政策，为应对2008年国际金融危机冲击，我国发布4万亿元的经济刺激计划，其中地方政府承担的投资总额为2.82万亿元。在地方政府收支矛盾凸显、无法通过发行债券直接筹集建设资金的情况下，各级地方财政借助地方政府融资平台举债融资，由此引发的地方政府性债务规模急剧增加。地方政府性债务由2008年的3.2万亿元增至2014年的15.4万亿元。2014年8月，经全国人大审议通过的新预算法修正案允许地方政府通过发行地方政府债券的方式举债融资。9月，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》和《关于深化预算管理制度改革的决定》就处理地方政府债务提出了框架性的指导意见及具体要求，并首次提出通过发行地方政府置换债券来处理存量债务，同时实现将地方政府存量债务纳入预算管理。因此，研究地方政府债券发行及置换对我国财政预算有着重要的现实意义。

一、我国地方政府债券发行及置换基本情况

（一）发行规模

2015年5月19日，江苏省拉开了新一轮地方政府债券发行置换的序幕。2015年，我国共发行地方政府债券3.8万亿元，其中置换债券3.2万亿元，主要用于置换2015年到期的地方政府性债务。在三年完成存量债务置换工作要求下，2016年，地方政府债券发行规模继续扩张，共发行地方政府债券6.05万亿元，其中置换债券4.87万億元。两年合计发行地方政府债券9.85万亿元，债券期限主要为3年、5年、7年和10年。从两年的地方债发行情况来看，江苏、浙江、山东和广东等经济发达省份，无论是置换债券发行规模，还是新增债券发行规模均在各省市中排名前列，而甘肃、海南、青海、宁夏等省份经济发展相对落后，其置换债券和新增债券发行规在全国各省市中排名末尾。

（二）管理要求

在地方政府债券发行规模呈爆发式增长的情况下，也对地方政府债券发行及整个地方政府债务管理提出了要求，一是限额管理，经全国人大审议批准当年地方政府债务限额，由历史存量债务规模加上经批准的当年新增债务规模确定；二是三年置换期，2015年是地方政府债务置换工作开展的第一年，财政部提出通过三年左右的置换期，完成存量债务置换债券的发行工作；三是债务预算，国务院43号文件明确提出，要将一般债务纳入一般公共预算管理、专项债务纳入政府性基金预算管理。与往年按年度印发当年地方政府债券管理办法不同，2016年12月，财政部印发《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》，对一般债务和专项债务实施预算管理制定了具体规定。

二、地方政府债券发行及置换的积极意义

（一）摸清地方政府债务规模，将地方政府债务纳入了预算管理

由于旧预算法下，不允许地方政府举债融资，借助地方政府融资平台形成的历史存量债务，尽管对金融危机及推动地方经济发展发挥了积极作用，实际上却“名不正”，且地方政府债务规模一直是未知数。经过五年多的财政部代发地方债试点，继新预算法施行后，地方政府存量债务置换工作拉开序幕。以经审计署审计确定的2013年政府性债务审计结果为依据，通过发行地方政府置换债券置换存量债务，实现了地方政府债务规模由隐性向显性的转变。

（二）减轻了地方政府债务还本付息压力

一方面，通过地方政府融资平台举借的债务普遍利率较高，债务置换降低了地方政府债务整体利息支出负担。公开资料显示，地方政府债务利率大多在7%以上，部分项目利息甚至高达20%以上，平均成本在10%左右，以2015年置换的债券规模计算，被置换的存量债务成本从平均10%降至3.5%左右，预计将为地方每年节省利息2000亿元。另一方面，债券置换通过债务展期的方式减少了当期还本压力，置换债券无法直接增加地方政府投资规模，但在目前经济下行、地方财政减收、土地出让收入减少等情况下，以债务置换的方式为地方腾出资金发展重点项目创造了有利条件。如根据全国地方政府债务统计数据显示，2015年我国地方政府应到期债务3.1万亿元，经过债务置换，当年实际仅发生地方政府债务还本支出大大减少。

三、地方政府债券发行及置换中存在的问题

（一）地方债还本付息预算不足

2009年重启地方债发行后，各地多以土地出让收入作为地方债还本付息来源或担保。2011年以来，我国政府财政收入增速放缓，宏观调控效应不断显现，房地产市场不确定性因素增加，而土地市场本身具有不确定性和波动性，土地出让收入对地方政府财政收入所占贡献的不可预测性加剧了地方债还本付息风险凸显。地方债置换主要是将原政府负有偿还责任的地方政府债务置换成地方政府债券，这一过程虽然转变了地方政府债务的形式和期限，但是没有改变地方债务的规模以及偿债主体，地方政府债务规模仍然较大，地方政府今后三至十年的还本压力不减反增。而当前地方政府置换债券大规模持续推进，容易造成地方政府债务可以一再通过置换的方式展期的错觉，对地方政府当前债务制定还本付息预算形成负向激励。

（二）实行地方政府存量债务置换后，地方政府融资平台的借债功能被剥离，需加快推动地方政府融资平台清理或转型

2014年，国务院《关于加强地方政府债务管理的意见》提出：要“剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务”。2015年，国务院办公厅《关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题的意见通知》对地方政府融资平台公司在建项目后续融资做出了具体规定。地方政府融资平台公司过去是地方政府融资的主要渠道，同时，由于平台公司没有如普通公司开展具体的业务经营，平台公司同时也长期依赖地方政府“供血”。一旦平台公司政府融资只能被剥离，意味着平台公司失去政府隐性担保，融资能力被进一步削弱，而平台公司本身的盈利能力匮乏、持续经营能力有限，缺乏独立经营、自负盈亏的能力。目前，地方政府债券发行及置换各项工作持续推进，但推动融资平台清理或转型工作步伐缓慢，地方政府融资平台退出或转型亟待实质性进展。

（三）债务置换标准及口径不够明确，缺乏公开透明的操作

根据公开资料显示，地方政府存量债务置换规模初步以2013年经审计认定的债务确定，正式开展债务置换前，财政部门组织全国各级地方政府进行了全面的债务规模的甄别与确认。但在实践中，一方面，历史存量债务的甄别缺乏统一具体的口径，由于清理上报时间仓促，信息不完全对称，各级财政对地方政府对债务的统计存在一定差别。另一方面，新增债券主要为满足新设项目建设资金需要，在新政的债务管理模式下，新增债券发行额度的获得与下达，直接决定了各级政府当年债务融资规模，由于地方政府债务总规模实行限额管理，新增债券额度在各省之间、省内各地市及各县区之间没有具体的分配规则，而各地基础设施建设发展情况不一，政府投融资项目立项情况不一，容易形成地方财力越雄厚地区分配的多，地方财力不足地区反而分配的额度少的情况。

（四）地方债发行市场化程度不高

一是地方政府信用评级无法真实反映地方政府间的差异。对地方政府进行信用评级，主要目的是要通过市场机制来约束地方政府发债行为，但是目前全国各省级政府的地方债信用评级都为最高级，信用评级流于形式，不能真实反映地区间的差异，如地方政府财力富余地区与财力短缺地区信用评级无差异，地方政府债务率和债务规模相对较高地区与债务率和债务规模较低地区信用评级也没有差异，无法真正发挥信用评级对地方政府举债的约束作用。二是地方债发行过程中人为因素较多。由于地方政府置换债券的发行与置换短期内影响了商业银行的经营效益，在三年置换期要求下，部分未到期的高息债务被置换成公开发行的低息债券，商业银行的积极性普遍不高，为了保障地方政府债券顺利发行并置换，部分地方政府采取非市场化手段将债券置换与银行经营利益挂钩，实际上是半强制方式干预债券置换过程。三是地方政府债券发行利率相对国债利率来说偏低，与地方政府实际信誉及偿债能力不匹配。由于地方政府债券尚未形成完全市场化的价格决定机制，公开发行的地方债票面利率与国债利率接近，部分地方甚至出现地方债票面率低于国债利率的情况，无法真实反映各地方的财政实力、经济发展潜力以及偿债能力的差异。

四、相关建议

（一）建立健全地方债还本付息预算管理

探索地方政府债务偿还机制，将地方政府债务管理纳入政府绩效考核体系，实行履职审计与地方政府新增债务规模、存量债务压缩规模挂钩，鼓励积极化解存量债务，防范地方政府债务风险。

（二）完善地方政府融资平台转型退出机制

一是对平台公司历史及新增债务进行清理和管控，对平台公司经营绩效实施考核，对具有转型资质的地方政府融资平台按照市场化的要求改善平台公司内部管理和风险控制机制，探索平台公司转型道路。二是充分利用地方政府通过债务置换化解历史债务风险所创造的缓冲期，深化财政体制改革，加快推进地方政府资产负债表管理、全口径预算管理以及政府预算的公开透明等。厘清地方政府与融资平台的界限，逐步建立地方政府债券与PPP模式相结合的地方政府融资体系。

（三）提前做好地方债发行计划，推动地方政府债券额度分配公开透明

一是统籌安排全年置换债券、新增债券发行计划，参照国债发行管理做法，在年初制订全年的债券发行规模，明确债券发行时间，同时避免因地方债发行时间过于集中对债券市场形成冲击。二是建立科学的新增债券额度分配机制，新增债券额度分配应适当向经济不发达地区倾斜，以协调区域发展、区域投资不平衡现状。

（四）完善地方政府信用评级机制，促进地方债市场化发行及流通

一是完善对地方政府的信用评级机制，细化地方政府债评级具体内容及打分体系，增强信用评级的指导性和可操作性，避免出现经济发达地区与经济不发达地区、负债率高于负债率低地区信用评级无差异的不合理状况，构建差别化的地方政府信用级别，真正发挥市场信用评级机制对地方政府举债融资约束与监督作用。二是推动地方债券在二级市场的交易流通，促进地方债市场化的发行与流通，如借助本地投资者熟悉当地经济发展情况的优势，通过资产证券化和信托等形式，鼓励更多的当地投资者持有本地政府债券，为地方政府债券发行及流通打造良性循环空间。

参考文献：

[1]关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案的说明.

[2]国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）.

[3]地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预〔2014〕351号）.

[4]关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见的通知（国办发〔2015〕40号）.

[5]国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发〔2014〕45号）.

（作者单位：欧阳能 江门市广播电视大学；赵哲 中国人民银行江门市中心支行）