黑诊所的“后台”

汪宇堂+王俊善

无证诊所长期大量存在，扰乱了医疗卫生管理秩序，严重危害了老百姓的生命健康，常被人称“黑诊所”。

然而，有这样一些人，他们盯上这些“行政罚没收入”，通过对非法行医案件采取以罚代管、以罚代刑，为单位或个人牟取私利。

近日，河南省南阳市检察院联合所属唐河、新野、南召、方城等六个基层检察院成功查办了13名卫生监督人员涉嫌徇私舞弊不移交刑事案件犯罪。这些犯罪嫌疑人利用县域偏远、社情复杂、人口众多、对医疗资源需求大、监管面广无人过问的“空档”，采取“瞒天过海”“抱团取暖”“多开罚单、不移交”等手段，在所属县内医疗财务部门进行报销、多次领取行政罚没还返资金。

记者了解到，在南阳市检察院反渎部门统一部署下，七个县、市检察院上下联动，张开“大网”，一举查办了全市卫生监督领域13人徇私舞弊不移交刑事案犯罪（这13人均受到法律制裁），并从中挖出119起非法行医案的犯罪嫌疑人，监督卫生监管部门固定证据，移交立案，分批查处，使320余家无证“黑诊所”被取缔或关停整顿。

这起重大案件成功办理受到了省、市委有关领导的批示和肯定。

触网：一次就医，扯开小诊所久治不绝的“内幕”

2016年6月初，河南省南阳市唐河县检察院反渎干警小刘在“杜氏诊所”就医时，该诊所从医人员杜某芳发牢骚说：“自2010年以来，我每年都会被卫生监督部门处罚，罚金都在1000～2000元之间不等，七次算下来也有上万元了。”说者无意，听者有心。小刘意识到这件事没那么简单，“滥开罚单”可是渎职行为。在摸清辖区非法行医的基本情况后，小刘主动向反渎局领导作了专项汇报。

“既然‘触网，就说明‘杜氏诊所行医的手续不全；既是非法医疗机构，为何长期存在，且屡禁不止又死灰复燃。”“据调查，全县像这样的‘黑诊所多达50余家，谁给它们当靠山？”案件分析会上，唐河县检察院检察长李发武脸色凝重：“该线索可查性强，虽然牵扯面广，社会影响较大，也有诸多阻力，调查取证较难，但是为了全县百万百姓的生命健康，可以成立专案组，开展卫生监督专项立案行动，既要打掉非法行医的保护伞，还要监督取缔一些黑诊所。”

唐河县卫生监督处受县卫生局委托从事卫生行政执法工作，该处医疗机构监督科具体负责全县医疗机构的监督执法，打击非法行医、对非法胎儿性别鉴定、非医学需要选择性终止妊娠案件进行监管查处。

不打无准备之仗。处理医疗卫生监督系统渎职犯罪具有很强的专业性，涉及的环节、法律法规较多，在对卫生业务不熟的情况下，要在短时间内清理案件脉络存在一定困难。为此，该院抽调精干力量，分成预防调查、证据收集、案件侦破三个小组，兵分三路，协同作战。

该院预防调查组及时协调卫计委、工商、公安、食品药品监督等部门，在全县范围内组织开展食品药品卫生安全大检查专项活动，借此向县医药卫生监督部门借阅了《医疗机构管理条例》及其实施细则以及《中华人民共和国行政处罚法》等法规，通过调查走访和系统学习，使办案干警全面掌握辖区内非法行医的主要特点，以及卫生监督部门是否存在行政执法不严、徇私舞弊、包庇纵容、有案不移等违法行为和刑法追责标准。

与此同时，该院证据收集组分头向唐河县卫生监督所、公安局、统计局等单位，调阅了他们于2012年1月～2016年6月对辖区非法行医处罚的相关执法案卷、账务情况说明、移交立案登记等第一手材料，办案人员对非法行医行政处罚询问笔录、现场拍照、上报审批、催交罚单与入库财务账目等材料进行分类查阅核对，发现“医疗机构行政执法登记簿”中居然没有有案不移的情况。而“行政执法登记簿”登记的执法记录相对应的案件却存在异常，有的没有卷宗、有的有执法卷宗而“行政执法登记簿”却没有登记。

这一反常情况引起了证据收集组办案干警的注意，凭借多年的办案经验，他们断定“医疗机构卫生监督环节极有可能发生有案不移、以罚代刑的行为”。

随后，案件侦查小组结合证据收集组的这一情况，迅速调取了唐河县卫生监督处的执法记录，通过对67本执法卷宗、54本非法行医罚没收入专用收据存根等资料中的数据进行检索，从杜某芳、摆某远、何某樊、高某栓等14人开办个体诊所所进行的行政处罚案件中，掌握了上述14人长期未取得《医师资格证》，且被行政处罚多次以后仍然非法行医的违法犯罪事实。这时，王牟明作为上述14名违法行医的行政处罚案件的承办人、卫生监督所行政执法科一科科长不移交刑事案件的徇私舞弊行为终于浮出水面。

撒网：缜密初查，“连根带泥”揪出一个渎职团伙

8月3日，该县检察院决定对王牟明案进行初查，并于当日立案侦查。面对办案干警的讯问，王牟明刚开始负隅顽抗，企图逃避责任。几个回合下来，王牟明很快便缴了械。

王牟明供述说，2007年至案发，其先后在唐河县卫生局卫生监督处任监督员、监督一科科长。自2010年以来，他在行政执法监督检查中掌握了包片辖区内的杜某芳、摆某远等14家个体诊所涉嫌非法行医的犯罪事实，其本应依据事实和法律，将杜某芳等14人依法移交公安机关处理，但却为了本单位的私利，隐瞒事实，对非法行医行为以罚代管，以罚代刑，致使非法行医的违法犯罪行为得以继续进行，情节严重，其行为涉嫌触犯刑法，构成了徇私舞弊不移交刑事案件罪。唐河县检察院于6月23日对犯罪嫌疑人王牟明进行立案侦查；6月28日，该院决定对王牟明采取取保候审强制措施。

随后，该院以王牟明案为源点，深入侦查查明：2010年以来唐河县卫生监督所医监处执法人员在对全县医疗机构进行执法检查时，发现50多个个体医疗机构违反《医疗机构管理条例》有关規定，在未取得《医师资格证》的情况下擅自从事诊疗活动。特别是唐河县卫生监督处在对唐河辖区内非法行医医疗机构进行两次行政处罚后，多数无证诊所仍在从事诊疗活动，监督处执法人员王牟明、孙某、王某、李某等四人将非法行医包片行政处罚情况向主管副所长汪京伟进行了汇报。汪京伟作为卫生监督行政执法案件的合议主持人（监督处副处长），为了牟取本单位私利，明知应将案件移交公安机关处理，但为增加本单位行政处罚没款收入，相应的增加财政返还资金，在合议时没有依据案件事实提出异议，不安排卫生监督科办理移交手续，对50多起非法行医案件采取以罚代管、以罚代刑，致使县域内无证诊所长期大量存在，危害了当地人民的生命健康。

2016年8月20日，唐河县检察院决定对犯罪嫌疑人汪京伟、孙某平、王某业、李某强等四人采取取保候审强制措施。2016年12月12日，经检察机关提起公诉，汪京伟、王牟明、孙某平、王某业、李某强等五人被法院一审均以徇私舞弊不移交刑事案件犯罪作出有罪判决。

收网：切断利益链，不能让“以罚代管”一罚了之

2016年8月底，唐河县检察院打击非法行医背后的渎职犯罪案件情况呈报南阳市检察院，引起该市检察院领导的高度重视。

在分析这起团伙渎职犯罪案件时，该市检察院发现其中有一条重要信息：2011年以来，该县卫生局以保障办公经费支出、发放绩效工资等名义，向县医药监督处下达了“每年上缴70万左右”的罚款任务。五年来，这家医药监督处对全县县直医院、乡镇卫生院、民营医院、个体诊所等700余家医疗机构，处以罚款350万余元。

在对非法行医人员“只给罚单、不移送”背后，竟然隐藏着一条特殊的“利益链”。不能让“以罚代管（刑）”一罚了之。南阳市人民检察院研究决定：上下联动，扩大战果，在全市开展一次医疗卫生监督专项立案“收网”行动。

一石击起千层浪。2016年9月以来，南召、新野、桐柏、方城等六个县检察院借鉴兄弟单位好的经验做法，带领检察干警依法对各县卫生局卫生监督机构打击非法行医、对非法胎儿性别鉴定、非医学需要选择性终止妊娠案件进行检查执法等情况进行全面摸底调查，共查阅卫生行政执法部门行政处罚卷宗450余卷，发现刑事犯罪线索139人，其中移送公安机关以涉嫌非法行医罪立案119家。并通过询问相关证人，调取相关书证，这次“收网”行动中，全市各县区检察院又查办了卫生监督系统失职、渎职犯罪8案8人（不含上述唐河县检察院一起五人团伙徇私舞弊不移交刑事案件犯罪），有力遏制了卫生监督领域失职、渎职犯罪。

正是这一“利益链”屡禁不止和卫生监督机构错误的执法观念，导致卫生行政执法人员为了部门或个人利益对“三证不全”（即医师资格证、医疗机构职业许可证、医师从业许可证）行医人员以罚代管、一罚了之等现象严重，致使“草菅人命”的行为长期存在、打而不绝。河南省南阳市人民检察院反渎局长李学锋介绍说。

2017年元月，河南省南阳市人民检察院向南阳市委、市政府报送一份《关于我市非法行医问题有關情况的报告和建议》。南阳市政府对此高度重视，举一反三，南阳市卫计部门专门研究制定了专题整治方案，并借鉴市检察院检察建议，认真研究，拿出“五副猛药”：[药方一]依法分类疏导。[药方二]强化行业治理。[药方三]建立“两法衔接”。[药方四]强化执法监督。[药方五]加大宣传力度。“五副猛药”方法活、着实力，进一步规范了卫生监督管理，也不断提高着南阳百万群众的安全感和幸福感。